Учреждение находится в природоохранной зоне. Как не лишиться права заниматься хозяйственной деятельностью

Департамент природопользования настаивал на подписании медицинским учреждением охранных обязательств и в судебном порядке попытался приостановить его деятельность. Адвокату медучреждения удалось отстоять законные права больницы (дело № А40-45487/2013).

Фабула дела

Заявитель не доказал, что участок находится в границах особо охраняемой природной территории

На особо охраняемых территориях могут функционировать сторонние организации

Требование приостановить деятельность до подписания охранных обязательств — неадекватная мера

Режим особо охраняемой природной территории не означает полного запрета на строительство

ФАБУЛА ДЕЛА

Департамент здравоохранения г. Москвы в 2003 году выступил учредителем хосписа № 3 (далее — хоспис), а Правительство Москвы передало в оперативное управление под медицинские нужды несколько новых зданий общей площадью около 2 550 кв. м. В конце 2005 года хоспису был официально выделен земельный участок, на котором расположились лечебные корпуса и придомовая территория. В 2006 году руководство хосписа в установленном порядке внесло сведения о правах на выделенную землю в Единый государственный реестр прав на недвижимость. Согласно свидетельству регистрационной службы земельный участок был полностью отнесен к землям поселений.

Однако, спустя 2 года, главный врач получила письмо от Государственного учреждения «Природно-исторический парк “Битцевский лес”» (далее — ГУ «ПИП “Битцевский лес"»), в котором лечебному учреждению предлагалось оформить некие охранные обязательства. Предложение было мотивировано тем, что земельный участок вошел в границы природного парка, определенные и откорректированныепостановлением Правительства Москвы от 24.10.2006 № 824-ПП (далее — Постановление № 824-ПП). Еще одним письмом ГУ «ПИП “Битцевский лес"» предупредило медицинское учреждение о возможной административной ответственности по ч. 4.44 Закона г. Москвы от 21.11.2007 № 45. Восприняв предложение о подписании охранных обязательств как попытку захвата коммерческими структурами выделенной хоспису земли, главврач начала вести «бумажную войну» с ГУ «ПИП “Битцевский лес"», Департаментом земельных ресурсов и Управлением особо охраняемыми природными территориями (далее — Управление). В ходе переписки выяснилось, что постановление Правительства № 824-ППдействительно издавалось. Кроме того, распоряжением Премьера Правительства г. Москвы от 12.05.1992 № 1153-РП «ПИП “Битцевский лес"» действительно был отнесен к особо охраняемой природной территории, что не противоречит Федеральному закону от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее — Закон № 33- ФЗ). Однако хоспис не был включен в перечень предприятий и организаций, функционирование которых противоречит режимам охраны и использования «ПИП “Битцевский лес"» (приложение № 9 к Постановлению № 824-ПП). Он не является и сторонним пользователем на данной особо охраняемой природной территории (приложение № 10 к Постановлению № 824-ПП).

На схеме, приведенной в приложении № 2 к Постановлению № 824-ПП, видно, что земельный участок не указан в качестве функционально-планировочного образования на природной территории регионального значения «ПИП “Битцевский лес"». Эти обстоятельства впоследствии письменно подтвердил и Департамент земельных ресурсов г. Москвы.

Но это не помешало чиновникам внести в кадастровый паспорт земельного участка сведения о том, что последний полностью входит в состав природоохранной зоны. Между тем сведения в государственный кадастр об этом внесены не были. Причем согласно кадастровому паспорту земельного участка данная земля относится к категории земель населенных пунктов.

Руководство хосписа не сдалось и привело ведомствам многочисленные контраргументы против требований принять охранные обязательства. Оно сослалось на целевое назначение участка — земли поселений, на специальные разъяснения Департамента земельных ресурсов, на схемы, содержащиеся в Постановлении № 824-ПП. Но все это не убедило оппонентов.

В конце концов, чиновники подали в арбитражный суд иск, в котором потребовали приостановить деятельность хосписа до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы на земельный участок, обязать хоспис оформить охранные обязательства.

Свои требования Управление основывало на том, что земельный участок полностью входит в границы «ПИП “Битцевский лес"», поэтому ответчик, согласно положениям п. 2 ст. 15 Закона г. Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» (далее — Закон № 48), обязан подписать охранные обязательства и внести необходимые изменения в документы.

ЗАЯВИТЕЛЬ НЕ ДОКАЗАЛ, ЧТО УЧАСТОК НАХОДИТСЯ В ГРАНИЦАХ ОСОБО ОХРАНЯЕМОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ

«Несмотря на то, что Управлением особо охраняемыми природными территориями был заявлен иск, данные требования, учитывая их существо и характер, подлежали рассмотрению в порядке гл. 24 АПК РФ, посвященной рассмотрению отдельной категории дел, возникающих из публичных правоотношений», — объясняет адвокат хосписа Роман Ремидовский.

Цитата: «Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности» (ч. 1 ст. 198 АПК РФ).

На Управление особо охраняемыми природными территориями возложены функции по управлению, охране и содержанию территории в границах объектов природного комплекса известного округа (постановление Правительства г. Москвы от 18.08.2009 № 782-ПП «Об образовании государственных природоохранных бюджетных учреждений города Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями по административно-территориальному принципу»).

При этом охранные обязательства оформляются Департаментом природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы по заявлению собственника, владельца, пользователя земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории регионального значения в г. Москве, на основании представленного пользователем земельного участка пакета документов (п. 4 постановления Правительства г. Москвы от 09.04.2006 № 262-ПП «О мерах по реализации Закона города Москвы “Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве”»).

«При таких обстоятельствах заявитель нормативно не обосновал позицию о наличии полномочий на предъявление рассматриваемых требований, а также не представил необходимых и достаточных доказательств, подтверждающих тот факт, что земельный участок находится в границах особо охраняемой природной территории регионального значения», — делится Роман Ремидовский.

Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ (абз. 3 п. 6 ст. 2 Закона № 33- ФЗ). Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ (абз. 2 п. 7 ст. 2 Закона № 33- ФЗ).

К ведению Правительства г. Москвы относятся образование, изменение категории и упразднение особо охраняемых природных территорий, установление состава, порядка разработки и утверждения территориальных схем сохранения и развития особо охраняемых природных территорий и проектов планировки особо охраняемых природных территорий (подп. «в» и «з» п. 1 ст. 4 Закона № 48).

Важно еще отметить, что государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном недвижимом имуществе, сведений о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных сведений (п. 2 ст. 1Федерального закона от 24.07.2007 № 221- ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»; далее —Закон № 221- ФЗ). Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Учреждения здравоохранения могут иметь земельный участок в границах особо охраняемой территории

Правительство Москвы может предоставить земельные участки в границах особо охраняемой природной территории в пользование гражданам, юридическим лицам, общественным и религиозным объединениям в рекреационных, физкультурно-оздоровительных, спортивных и культурно-просветительских целях, если это не противоречит режиму охраны и использования особо охраняемой природной территории. При этом учреждениям, осуществляющим свою деятельность в сферах культуры, физической культуры и спорта, образования и здравоохранения, предоставление таких земельных участков допускается на праве постоянного (бессрочного) пользования (п. 2 ст. 14 Закона № 48).

При этом сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются, в том числе, в виде кадастрового паспорта объекта недвижимости (подп. 3 п. 2 ст. 14 Закона № 221- ФЗ).

Как указал Конституционный суд РФ в определении от 05.07.2001 № 132-О, государственная регистрация призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу правоустанавливающих документов. Она не затрагивает самого содержания права, не ограничивает свободу, равенство сторон.

«При формировании правовой позиции по делу мы сочли, что данное утверждение справедливо и в отношении внесения уполномоченным государственным органом сведений в государственный кадастр недвижимости, который в силу п. 2 ст. 1 Закона № 221- ФЗ носит информационный характер. При таких обстоятельствах, единственным правоустанавливающим документом в отношении природной территории регионального значения “ПИП «Битцевский лес»", содержащим схемы и описание ее границ и, в конечном счете, определяющим содержание спорного материального права в настоящем судебном процессе, является соответствующее постановление Правительства г. Москвы, на основании и во исполнение которого вносятся необходимые сведения в государственный кадастр недвижимости. Таким постановлением является только Постановление № 824-ПП», — продолжает адвокат хосписа.

Внесение сведений об учтенном земельном участке в государственный кадастр недвижимости — юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения и прекращения прав в соответствии с законом, не затрагивающий содержания самих материальных прав.

Значит, сведения, содержащиеся в кадастровом паспорте земельного участка, являющемся формой предоставления сведений из госкадастра, не имеют самостоятельного юридического значения. Оценка данных сведений должна производиться только в системной связи с выявлением содержания спорного материального права, которое устанавливается путем анализа правоустанавливающих документов, в данном случае — положений Постановления № 824-ПП.

«На схеме, приведенной в приложении № 2 к Постановлению № 824-ПП, земельный участок не указан в качестве функционально-планировочного образования на природной территории регионального значения “ПИП «Битцевский лес»", он выделен из этой территории. Данное обстоятельство не только усматривается визуально, но и подтверждается соответствующим письмом Департамента земельных ресурсов г. Москвы. Указание в тексте вышеуказанного постановления на обратное само по себе не свидетельствует о вхождении земельного участка в границы природного парка, поскольку этот факт не подтверждается схемой, являющейся неотъемлемой частью данного нормативного правового акта. При этом картографическая и текстовая части соответствующего документа должны представлять собой организационное единство, между тем они существенно противоречат друг другу. Наличие указанных противоречий в соответствии с ч. 2 ст. 13, ч. 2 ст. 71 АПК РФ не позволяет однозначно заключить, что земельный участок включен в границы природной территории регионального значения “ПИП «Битцевский лес»", и это является юридически значимым обстоятельством для разрешения возникшего спора по существу», — поясняет свою логику Роман Ремидовский.

НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ТЕРРИТОРИЯХ МОГУТ ФУНКЦИОНИРОВАТЬ СТОРОННИЕ ОРГАНИЗАЦИИ

Дело в том, что в зависимости от категории, целей и задач, площади, природных, историко-культурных, градостроительных и иных особенностей на особо охраняемых природных территориях могут быть выделены различные зоны и участки. В том числе участки, предоставленные юридическим лицам и гражданам, деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием особо охраняемых природных территорий и не противоречит установленному режиму (абз. 9 п. 2 ст. 10 Закона № 48).

«В Положении о “ПИП «Битцевский лес»" указано то же самое — в состав территории парка могут входить участки сторонних пользователей, деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием данного парка и не противоречит установленному режиму. Предписание приостановить хозяйственную и иную деятельность в границах особо охраняемой природной территории до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы касается пользователей земельных участков, расположенных в границах данной территории. При этом деятельность таких пользователей не связана с охраной, содержанием и использованием данного парка и не противоречит установленному режиму. Если посмотреть на эти положения во взаимосвязи (а на них как раз и ссылался заявитель как на нормативное основание своих требований), то получается, что хоспис не входил в перечень предприятий и организаций, функционирование которых противоречит режимам охраны и использования особо охраняемой природной территории регионального значения “ПИП «Битцевский лес»" (приложение № 9 кПостановлению № 824-ПП) и не является сторонним пользователем на данной особо охраняемой природной территории (приложение № 10 к Постановлению № 824-ПП). Эти обстоятельства усматриваются не только из текстовой части Постановления № 824-ПП, но и подтверждаются соответствующим письмом Департамента земельных ресурсов г. Москвы», — продолжает адвокат хосписа Роман Ремидовский.

Учитывая, что право пользования хосписа земельным участком зарегистрировано 27.01.2006, то есть до издания Постановления № 824-ПП, наименование землепользователя должно было быть отражено в приложении № 10 к указанному постановлению (список сторонних пользователей на особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП “Битцевский лес"»).

Кроме того, согласно кадастровому паспорту земельного участка данная земля относится к категории земель населенных пунктов, что также опровергает доводы о нахождении земельного участка в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП “Битцевский лес"».

Поскольку не доказан факт нахождения земельного участка в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП “Битцевский лес"», у хосписа отсутствовала обязанность оформить охранные обязательства. Поэтому оснований для удовлетворения предъявленных к нему требований не усматривается. На этом и строилась позиция ответчика по делу.

ТРЕБОВАНИЕ ПРИОСТАНОВИТЬ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ДО ПОДПИСАНИЯ ОХРАННЫХ ОБЯЗАТЕЛЬСТВ — НЕАДЕКВАТНАЯ МЕРА

«Мы также обратили внимание суда на то, что требование заявителя о приостановлении хозяйственной и иной деятельности хосписа до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы не отвечает требованиям справедливости, не является адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой мерой для защиты экономических интересов. Так, в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов, среди прочего, входит проверка факта нарушения оспариваемым актом прав и законных интересов заявителя (ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 ГК РФ, п. 6 постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»). Установленный запрет на осуществление на территории природных парков деятельности, влекущей за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры, не подразумевает каких-либо иных ограничений», — обосновывает свою позицию адвокат хосписа.

Согласно действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях в г. Москве на указанных территориях в соответствии с зонированием выделяются участки, на которых исключается хозяйственная деятельность, а также участки, категория и режим охраны и использования которых позволяют осуществление таковой при условии отсутствия причинения вреда природным объектам.

Закон № 48 не запрещает осуществление на особо охраняемой природной территории ограниченной хозяйственной деятельности лицами, которым до вступления в силу данного закона был предоставлен земельный участок для этих целей, если данная деятельность не нарушает установленного режима охраны и использования (п. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 21, ст. 15).

Приостановление хозяйственной деятельности, по сути, представляет собой меру государственного принуждения, поскольку в силу ст. 49 ГК РФ ограничивает правоспособность юридического лица. Такая мера должна быть непосредственно связана со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Как указал Пленум ВАС РФ в п. 20 своего постановления от 02.06.2004 № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

«Поскольку заявитель не представил доказательства нарушения хосписом действующего законодательства, в том числе нанесения вреда охраняемой природной территории регионального значения “ПИП «Битцевский лес»", приостановление деятельности заинтересованного лица не отвечает требованиям справедливости, не является адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой мерой для защиты экономических интересов. Поэтому мы просили суд отклонить заявленные требования в полном объеме», — дополняет Роман Ремидовский.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.

«В ходе судебного заседания до объявления перерыва Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы обратился в суд с заявлением о вступлении в дело в качестве созаявителя и заявлением в порядке ст. 49 АПК РФ об изменении оснований заявленных требований. Мы возражали против удовлетворения данного ходатайства. Аргументация заключалась в том, что по смыслу ст. 46 АПК РФ процессуальное соучастие на стороне истца исключает вступление в дело соистца с требованиями, основания которых отличаются от оснований требований первоначального истца.

По окончании перерыва Департамент природопользования и охраны окружающей среды снял ходатайство об изменении оснований заявленных требований, представил письменные пояснения в порядке ст. 81 АПК РФ, настаивал на вступлении в дело в качестве созаявителя.

Суд, с учетом нашего мнения, удовлетворил ходатайство, привлек Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы к участию в деле в качестве созаявителя.

Выступая в судебном заседании по существу вопроса, мы подчеркнули, что единственным правоустанавливающим документом в отношении природной территории “Битцевский лес”, содержащим схемы, описание границ и, в конечном счете, определяющим содержание спорного права в настоящем деле, является Постановление № 824-ПП. На основании и во исполнение этого постановления в соответствии с законом вносятся необходимые сведения в государственный кадастр недвижимости. Но сделать однозначный вывод о том, что земельный участок хосписа включен в состав природоохранной зоны Постановлением № 824-ПП, мы не можем, что свидетельствует об отсутствии достаточных оснований для удовлетворения заявления.

Также мы просили суд принять во внимание тот факт, что хоспис является государственным учреждением здравоохранения, который предназначен для оказания специализированной медико-социальной помощи онкологическим пациентам IV-ой клинической группы, то есть умирающим больным. В этой связи требования заявителя в части приостановления хозяйственной и иной деятельности не только безосновательны, но и неосуществимы без лишения множества смертельно больных пациентов хосписа их законного права на медицинскую помощь», — рассказывает представитель хосписа.

Суд отказал в удовлетворении заявленных требований в полном объеме. Заявители не согласились с принятым судом первой инстанции решением в части отказа в требовании об обязании хосписа подписать охранные обязательства и обжаловали судебный акт в этой части в апелляционном порядке.

Постановлением арбитражного апелляционного суда решение суда первой инстанции в обжалуемой части оставлено без изменения, а апелляционная жалоба заявителей — без удовлетворения.

«В данном споре были затронуты вопросы нравственности. Каждая сторона защищала определенное фундаментальное право. Органы природопользования — право на благоприятную окружающую среду, хоспис — право на получение медицинской помощи и, в конечном счете, право на жизнь. Удивительным образом этот судебный процесс оказался связанным с хозяйственной деятельностью и возник в стенах арбитражного суда. Очевидно, что перед судом не стоял вопрос о том, какое право важнее. Хотя именно так может показаться на первый взгляд. Здесь нужно было разобраться, какое право было нарушено и адекватен ли способ его восстановления последствиям нарушения.

Понятно, что приостановление деятельности хосписа, не причинившего никакого вреда окружающей среде, абсолютно недопустимо. Более того, сам нормативный правовой акт, устанавливающий статус спорного земельного участка, являлся крайне противоречивым. В связи с последним обстоятельством, думается, что судебный процесс, участником которого выступало лечебное учреждение, помогающее умирающим больным, показал, насколько ответственной является миссия, связанная с принятием нормативных правовых актов», — подводит итог Роман Ремидовский.

РЕЖИМ ОСОБО ОХРАНЯЕМОЙ ПРИРОДНОЙ ТЕРРИТОРИИ НЕ ОЗНАЧАЕТ ПОЛНОГО ЗАПРЕТА НА СТРОИТЕЛЬСТВО

Для строительства шестиэтажного жилого дома на основании договора аренды был выделен земельный участок. Соответствующее решение было принято Правительством Москвы. Дом построили и приняли в эксплуатацию. По техническому паспорту домовладение включало в себя помимо шестиэтажного жилого дома одноэтажное строение и металлический забор. По поводу забора как раз и разгорелся судебный спор.

Дело в том, что Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы обратился в суд с требованием к ТСЖ демонтировать забор, а также одноэтажное строение (КПП). Однако суд не нашел оснований для сноса спорных построек, хоть они и находились на территории природно-исторического парка. Однако Департамент не согласился с таким выводом и обратился в вышестоящий суд.

Суды указали, что строительство ограждения и КПП предусматривалось проектной документацией наряду с другими объектами инфраструктуры, необходимыми для комфортного проживания. На строительство всех объектов были разрешения. Доводы истца о том, что размещение спорных объектов противоречит режиму особо охраняемой территории также были отклонены. Сам по себе режим особо охраняемой природной территории не означает полного запрета на строительство (ст. 21 Закона № 33-ФЗ, ст.ст. 2, 8, 10 Закона № 48). Кроме того, истец в нарушение норм АПК РФ не указал нормы права, действовавшие в период возведения спорных построек и жилого дома, которые бы иным образом регулировали вопросы застройки особо охраняемой природной территории.

Таким образом, размещение жилого дома и объектов, необходимых для его эксплуатации, не противоречит ни законодательству об особо охраняемых природных территориях, ни нормам градостроительного законодательства, в том числе нормам градостроительного планирования. Размещение жилого дома и объектов, необходимых для его эксплуатации, не ограничивает свободный доступ в часть парка, расположенную за пределами огражденной территории (постановление ФАС Московского округа от 24.05.2013 по делу № А40-1595/11-150-14).