Концептуальные проблемы правового регулирования коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда

 

Ремидовский Р.А., адвокат, экономист, 2008 год

 

Одним из способов обеспечения граждан доступным жильем является предоставление жилых помещений в домах государственного жилищного фонда по договору коммерческого найма. Осмысление опыта правового регулирования общественных отношений, складывающихся в данной области, свидетельствует о необходимости решения целого ряда возникающих здесь концептуальных проблем. Наиболее серьезная из них, на наш взгляд, связана с недостатками правового регулирования коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда, имеющимися в федеративной структуре действующего законодательства.

Для того, чтобы обозначить указанную проблему и предложить пути ее решения, целесообразно первоначально изложить современную парадигму правового регулирования коммерческого жилищного найма.

Согласно господствующей в современной юридической науке точке зрения, жилищное право – комплексная отрасль российского права, в которой получает свою относительно завершенную форму взаимодействие разноотраслевых правовых норм и институтов, связанных с одним объектом – жилищем¹. Эта точка зрения представляется обоснованной, поскольку жилище – специфический вид имущества, выполняющий социально значимую функцию, а значит, требующий к себе особого, комплексного подхода, который обеспечивал бы защиту различных видов прав в жилищной сфере: как имущественных, так и неимущественных.

В частности, нормы жилищного права с классической трехзвенной структурой (гипотеза, диспозиция, санкция) имеют административно- и гражданско-правовую первичную отраслевую принадлежность. При этом комплексный характер отрасли жилищного права отнюдь не исключает дифференциации правового регулирования разнородных жилищных отношений по отраслям законодательства. Так,  гражданское законодательство регулирует эквивалентно-возмездный аспект жилищных отношений, а жилищное – социально-обеспечительный. Большинство норм жилищного законодательства по своей природе административно-правовые, гражданско-правовые нормы в ряде случаев включены сюда из соображений юридической техники, поскольку лишь при таком подходе можно обеспечить наибольшую эффективность реализации соответствующих интересов в жилищной сфере.

Договор коммерческого найма отвечает как коммерческому, так и потребительскому функциональному назначению². Объектом договора коммерческого найма является имущество, которое используется наймодателем с целью извлечения прибыли; здесь жилье выступает «предметом экономического оборота»³. В этой связи данный договор следует рассматривать, в первую очередь, как гражданско-правовой. Но, с другой стороны, в роли имущества выступает такой специфический объект, как жилое помещение, которое способствует реализации соответствующей физиологической потребности нанимателя и иных определенных лиц. Представляется, что регулирование отношений, связанных с владением и пользованием данным имуществом только диспозитивным методом не обеспечивало бы в полной мере защиту неимущественных прав и интересов субъектов. Следовательно, к отношениям, связанным с коммерческим наймом жилья, по общему правилу, в субсидиарном порядке необходимо применять нормы жилищного законодательства.

Суммируя изложенное, можно заключить, что коммерческий наем жилого помещения – комплексный институт гражданского и жилищного права. В свою очередь, отрасль жилищного права и законодательства также носит комплексный характер. При этом законодательство, регулирующее коммерческий наем жилья, представляет собой «сложную, дифференцированную по отраслям, и вместе с тем интегрированную систему»⁴.

Данные выводы, в свою очередь, свидетельствуют о наличии в отношениях, связанных с коммерческим жилищным наймом, практически беспрецедентного для российской правовой системы «симбиоза» частных и публичных интересов. Кроме того, можно констатировать проблему установления пределов воздействия правовых норм на указанные отношения, поскольку обеспечение частных и публичных интересов достигается, как правило, разными методами регулирования. Концептуальная проблема правового регулирования коммерческого найма жилого помещения заключается в том, что любое публично-правовое ограничение здесь имеет своим объектом один из фундаментальных принципов гражданского права – свободу договора, а потому законодателю нужно все время оценивать, как влияет на общий режим диспозитивности и дозволительности гражданского права принятие тех или иных императивных норм в жилищной сфере.

Однако особенное звучание обозначенная проблема приобретает в сфере коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда, поскольку здесь публичные ограничения жилищных прав устанавливаются не только на федеральном уровне, но также и на региональном. Как известно, гражданское законодательство в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации, а жилищное законодательство согласно п. «к» ч. 1 Основного закона России – в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Тем самым, с одной стороны, обеспечивается единство законности в сфере имущественных и связанных с ними личных неимущественных отношений, с другой – возможность решать «жилищный вопрос» исходя из нужд конкретного региона.

Стоит согласиться с учеными Сектора общей теории и социологии права ИГП РАН в том, что «при определении уровня, на котором следует регулировать данное отношение, должно действовать общее правило управления: решения нужно принимать на том уровне, где имеется наиболее подробная информация и оптимальная возможность ее оценки и использования»⁵. Однако применяя этот принцип к правовому регулированию отношений в сфере государственного коммерческого жилищного найма, важно понимать, что в Конституции РФ термин «гражданское законодательство» употреблен в широком смысле и включает в себя все нормативные акты, содержащие нормы гражданского права, а потому соответствующие органы субъектов РФ не правомочны принимать акты, содержащие нормы гражданского права о коммерческом найме жилого помещения. Следовательно, субъекты Российской Федерации имеют право устанавливать и ограничивать в соответствии с полномочиями, определенными в ст. 13 Жилищного кодекса РФ⁶ (далее – ЖК РФ), только те жилищные права, которые не являются гражданскими. Очевидно, что при регулировании данных прав на региональном уровне в ряде случаев опять же не избежать установления тех или иных федеральных стандартов, но это тема самостоятельного исследования.

В связи с изложенным научно-практическую значимость, прежде всего, имеет вопрос о дифференциации жилищных отношений, связанных с коммерческим наймом жилого помещения государственного жилищного фонда, на гражданско-правовые и административно-правовые.

Первая группа жилищных отношений в рассматриваемой сфере связана с предоставлением жилого помещения из государственного жилищного фонда по договору коммерческого найма. Думается, что данные отношения могут быть не только гражданско-правовыми, но и административно-правовыми. При этом сложно признать правильной позицию Верховного Суда РФ, изложенную в определении от 12.09.03г. по делу № 11-Г03-30⁷, согласно которой отношения, возникающие в процессе заключения договора коммерческого найма (в том числе связанные с предоставлением гражданам жилых помещений по договору коммерческого найма), являются гражданско-правовыми. По нашему мнению, гражданско-правовые отношения, возникающие в процессе заключения договора коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда, возникают только после принятия компетентным органом власти решения о предоставлении гражданину жилого помещения по данному договору, так как именно с этого момента у лица, принявшего такое решение, возникает гражданско-правовая обязанность заключить с гражданином, указанным в решении, договор коммерческого найма, и в случае уклонения от заключения такого договора возникают гражданско-правовые последствия, предусмотренные ст. 445 Гражданского кодекса РФ⁸ (далее – ГК РФ) (Заключение договора в обязательном порядке). Жилищные же отношения, возникающие с момента подачи гражданином заявления о предоставлении ему жилого помещения по договору коммерческого найма и до принятия соответствующего решения, являются по своей отраслевой природе административно-правовыми, поскольку целиком и полностью основаны на принципе власти и подчинения.

Таким образом, органы государственной власти субъектов РФ могут быть наделены определенными полномочиями в сфере предоставления жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ по договору коммерческого найма. Однако указанная сфера довольно обширна, и предметы ведения в ее рамках могут быть различными.

В первую очередь, заслуживает внимания вопрос о круге потенциальных нанимателей по договору коммерческого найма жилого помещения в государственном жилищном фонде. Определение категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений, находящихся в жилищном фонде РФ, а также в жилищном фонде субъекта РФ, осуществляется сегодня органами государственной власти соответственно РФ (п. 5 ст. 12 ЖК) и субъекта РФ (п. 4 ст. 13 ЖК).

Установление круга потенциальных нанимателей по договору найма жилого помещения – по сути, определение субъектного состава соответствующего договора, что выступает прерогативой гражданского законодательства. В отношении социального найма жилья ГК РФ отказывается от собственного приоритета в решении данного вопроса (п. 3 ст. 672) с передачей его под юрисдикцию жилищного законодательства. Следовательно, наделение Жилищным кодексом субъектов РФ определенными полномочиями по предъявлению требований к потенциальным нанимателям жилья по договору социального найма вполне обосновано. Однако в отношении государственного коммерческого жилищного найма отказа от собственного приоритета со стороны ГК РФ сегодня не имеется, а это, по сути, влечет для органов государственной власти субъектов РФ запрет на осуществление какой-либо законотворческой деятельности в сфере коммерческого найма жилья. По нашему мнению, наделение органов государственной власти субъектов РФ определенными полномочиями в сфере установления категорий граждан в целях предоставления им жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ допустимо при условии внесения в ст. 672 ГК РФ изменений, связанных с отказом ГК РФ от собственного приоритета в решении вопросов, связанных с основаниями предоставления жилых помещений из государственного и муниципального жилищных фондов⁹.

При определении полномочий в сфере предоставления жилых помещений из жилищного фонда субъекта РФ по договору коммерческого найма необходимо выяснить, на каком уровне власти должен решаться вопрос о порядке предоставления таких помещений. Сегодня на федеральном уровне этот вопрос фактически не решен. Так, п. 6 ст. 12 ЖК РФ относит к полномочиям органов государственной власти Российской Федерации определение порядка предоставления жилых помещений жилищного фонда Российской Федерации (выделено мной – Р.Р.) гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом, указами Президента РФ. Полномочия органов государственной власти субъекта РФ в данной сфере ЖК непосредственно не определены. Правовые нормы о порядке предоставления жилых помещений по договору коммерческого государственного жилищного найма в ЖК РФ отсутствуют.

Поскольку правовые нормы, регулирующие порядок предоставления жилых помещений по договору коммерческого найма жилья государственного жилищного фонда, по своей природе являются административно-правовыми, они могут быть приняты на уровне субъекта РФ при условии, что в них будут учтены региональные особенности, заслуживающие внимания при определении этого порядка¹⁰.

Вторая группа жилищных отношений, связанных с коммерческим наймом жилья государственного жилищного фонда, представляет собой отношения по поводу срочного возмездного владения и пользования предоставленным жилым помещением. Данные жилищные отношения являются по своей отраслевой природе гражданско-правовыми в чистом виде. Это означает, что органы государственной власти субъектов РФ не имеют права определять понятие коммерческого найма жилого помещения, использовать для обозначения указанных отношений термины, неизвестные гражданскому законодательству, устанавливать существенные условия соответствующего договора, регулировать отношения, складывающиеся по поводу владения и пользования жилым помещением, сданным внаем.

Однако на практике дело обстоит иначе. Так, органы государственной власти субъектов Российской Федерации при принятии нормативно-правовых актов, содержащих специальные нормы о коммерческом найме, зачастую выходят за пределы собственной компетенции в этом вопросе.

Например, ст. 11 Закона г. Москвы от 11.03.98г. «Основы жилищной политики г. Москвы» (в послед. ред. Закона г. Москвы от 16.02.05г. № 8, с изм., внесенными Законом г. Москвы от 14.06.06г. № 29)¹¹ называется «Наем (коммерческий наем) жилого помещения», а в пункте 5 данной статьи предпринимается своеобразная попытка раскрыть содержание понятия «договор коммерческого найма»¹².

В Распоряжении Департамента муниципального жилья и жилищной политики г. Москвы от 09.08.99г. № 68 «Об утверждении Инструкции о порядке вселения граждан в жилые помещения в г. Москве»¹³ не только используется термин «договор коммерческого найма жилого помещения», но и приводится договор коммерческого найма (см. приложение № 11 к данному Распоряжению).

В связи с изложенным представляется целесообразным разделить точку зрения М.И. Брагинского в том, что «статьи главы 35 ГК должны рассматриваться в соответствии со ст. 76 Конституции РФ как устанавливающие пределы законотворческих полномочий субъектов Федерации. При этом (…) необходимо учитывать верховенство соответствующих статей ГК по отношению к другим федеральным законам»¹⁴.

Наконец, третья группа жилищных отношений в сфере коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда – отношения, связанные с последствиями расторжения договора коммерческого найма жилого помещения государственного жилищного фонда в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения нанимателем возложенных на него договором обязанностей, а именно – с предоставлением государством жилого помещения, равнозначного ранее занимаемому. Данные отношения по своей первичной отраслевой принадлежности являются административно-правовыми. Думается, что органы государственной власти субъектов РФ правомочны регулировать указанные отношения с учетом специфики жилищной обеспеченности конкретного региона. Вместе с тем в федеральном жилищном законодательстве должны быть установлены соответствующие стандарты определения последствий выселения нанимателя и проживающих с ним граждан из государственного или муниципального жилого помещения, занимаемого ими по договору коммерческого найма¹⁵.

---

¹ См.: Сысоев В.А. Особенности правового регулирования жилищных отношений в современный период. Дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1994. С. 12.

² См.: Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части второй (постатейный) / Отв. ред. О.Н. Садиков. М., 1999. С. 241.

³ Седугин П.И. Жилищное право. Учебник для вузов. М., 2003. С. 60.

⁴ Фразеологический оборот заимствован у Н.И. Краснова. См.: Краснов Н.И. Некоторые вопросы развития современной науки земельного права // Развитие гражданско-правовых наук. М., 1980. С. 80 – 81.

⁵ Системность законодательства как фактор повышения его качества. Статья подготовлена Сектором общей теории и социологии права Института государства и права Российской Академии Наук // Государство и пра-во. 2002. № 8. С. 7.

⁶ Федеральный закон от 29.12.04г. № 188-ФЗ (в послед. ред. Федерального закона от 13.05.08г. № 66-ФЗ) // Российская газета. 2005. 12 января. СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2251.

⁷ Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант Плюс».

⁸ Часть первая. Федеральный закон от 30.11.94г. № 51-ФЗ (в послед. ред. Федерального закона от 14.07.08г. № 118-ФЗ, с послед. изм., внесенными Федеральным законом от 24.07.08г. № 161-ФЗ) // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418. № 30 (ч. 2). Ст. 3617. Часть вторая. Федеральный закон от 26.01.96г. № 14-ФЗ (в послед. ред. Федерального закона от 14.07.08г. № 118-ФЗ) // СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 411. 2008. № 29 (ч. 1). Ст. 3418.

⁹ Подробнее об этом см.: Ремидовский Р.А. Коммерческий наем жилого помещения в российском праве: опыт комплексного исследования. Монография. М., 2007. С. 64 – 65.

¹⁰ В этой связи заслуживает одобрения подход, содержавшийся в ст. 13 утратившего с 1 марта 2005 года силу закона «Об основах федеральной жилищной политики» (п. 13 ч. 1 Федерального закона от 29.12.04г. «О вве-дении в действие Жилищного кодекса Российской Федерации» (в послед. ред. Федерального закона от 01.12.07г.) // Российская газета. 2005. 12 января. СЗ РФ. 2007. № 49. Ст. 6067), которая предусматривала пра-во субъекта РФ определять порядок и условия предоставления жилого помещения гражданам, нуждающим-ся в улучшении жилищных условий, в соответствии с уже существующей очередью. При этом наделение субъекта РФ данным правом не подразумевало, что субъект РФ может устанавливать правила и порядок признания граждан нуждающимися в улучшении жилищных условий и их учета по своему усмотрению (см. Определение Верховного Суда РФ от 05.10.01г. по делу № 5-Г01-117 // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2002. № 3).

¹¹ Ведомости Московской городской Думы. 1998. № 5. Ст. 56. Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 12. Ведомости Московской городской Думы. 2006. № 7. Ст. 170.

¹² Из смысла указанного пункта вытекает, что договор коммерческого найма является реальным, а не кон-сенсуальным, как это явствует из п. 1 ст. 671 ГК РФ.

¹³ Документ опубликован не был. Справочная правовая система «Консультант Плюс».

¹⁴ Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Кн. вторая: Договоры о передаче имущества. М., 2002. С. 690.

¹⁵ Подробнее см. об этом: Ремидовский Р.А. Указ. соч. С. 193.