ДЕЛО о публичных слушаниях

В результате участия Адвоката в заседании Префектуры ЮЗАО г. Москвы в интересах Клиента признано нецелесообразным проведение публичных слушаний по проекту градостроительного плана земельного участка.

КЕЙС АКТУАЛИЗИРОВАН НА МОМЕНТ ПРОСМОТРА

(см. изменения примененного материального права с момента окончания адвокатского производства по делу)

Суть проблемы

Анализ обстоятельств дела

Разработка правовой позиции по делу

Реализация правовой позиции по делу

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

К Адвокату обратилась инвестиционная компания, перед руководителями которой стояла задача исключения публичных слушаний по проекту градостроительного плана земельного участка, предоставленного в целях строительства. Исход публичных слушаний мог быть непредсказуем, что создавало высокий риск закрытия инвестиционного проекта и, как следствие, потерю колоссальных денежных средств.

АНАЛИЗ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА

Из представленных письменных документов, устных пояснений генерального директора Общества Адвокат установил следующее.

Общество является инвестором, осуществляющим проектирование, строительство и эксплуатацию объекта торговли «Магазин с кафетерием» (далее также – Объект).

07.06.2006 на основании Распоряжения префекта ЮЗАО, Договора аренды земли Департамент земельных ресурсов города Москвы предоставил в пользование Обществу на условиях аренды Земельный участок на период разработки разрешительной и проектной документации на строительство Объекта.

08.05.2007 Москомархитектурой составлен Акт разрешенного использования (далее также – АРИ) Земельного участка для осуществления строительства, реконструкции. Акт разработан на основании градостроительной документации, действовавшей на момент его составления. В частности, были учтены Градостроительный план развития территории ЮЗАО до 2020 г., утвержденный Постановлением Правительства г. Москвы от 17.07.2001 г. № 666-ПП, корректировка схем градостроительного зонирования территории административных округов и генеральной схемы градостроительного зонирования территории г. Москвы, утвержденная Постановлением Правительства Москвы от 26.10.2004 г. № 741-ПП. В соответствии с АРИ функциональное назначение Объекта – объект торговли, другие виды использования – объект общественного питания, вид работ по Объекту – новое строительство.

26.11.2007 Префект ЮЗАО г. Москвы вынес Распоряжение о предоставлении на праве аренды Обществу Земельного участка. Этим же Распоряжением утвержден АРИ Земельного участка для осуществления строительства, реконструкции Москомархитектурой. В данное Распоряжение вносились определенные изменения, не влияющие на суть рассматриваемого вопроса.

23.03.2009 между Департаментом земельных ресурсов города Москвы и Обществом был заключен Договор долгосрочной аренды Земельного участка. По этому Договору Земельный участок предоставляется в пользование для проектирования, строительства и последующей эксплуатации магазина с кафетерием. Договор заключен сроком до 20.09.2056.

В соответствии с кадастровыми выписками о Земельном участке от 18.02.2010 последний полностью отнесен к землям населенных пунктов и имеет разрешенное использование для проектирования строительства и последующей эксплуатации магазина с кафетерием.

Адвокат пришел к выводу, что Общество в установленном порядке оформило земельно-правовые отношения на Земельный участок.

Впоследствии Москомархитектура подготовила проект градостроительного плана земельного участка (далее – ГПЗУ) по утвержденному Префектом ЮЗАО АРИ. В соответствии с ч. 7 ст. 44 Градостроительного кодекса г. Москвы проект разработанного в виде отдельного документа ГПЗУ, предназначенного для строительства, реконструкции Объекта капитального строительства на неподлежащей реорганизации жилой территории представляется на утверждение в Правительство г. Москвы. В связи с этим Москомархитектура направила проект ГПЗУ на рассмотрение Окружной комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве г. Москвы в ЮЗАО г. Москвы (далее – Окружная комиссия) (письмо от 03.12.2010).

Последняя своим письмом от 25.10.2010 сообщила Москомархитектуре, что в соответствии с генеральным планом г. Москвы Земельный участок расположен в зоне стабилизации, в соответствии с проектом ПЗЗ участок не выделен, включен в границы зоны 21-200 микрорайонов многоквартирной жилой застройки. В этом же Письме указывалось, что проект ГПЗУ не согласован УГР ЮЗАО в связи с несоответствием проекта ГПЗУ материалам АРИ. В связи с наличием оформленных земельно-правовых отношений Окружная комиссия посчитала необходимым вопрос внесения проекта ПЗЗ для Земельного участка и выдачи ГПЗУ по проекту ПЗЗ с основным видом разрешенного использования, предусматривающим возможность размещения объектов торговли и общественного питания, вынести на рассмотрение Городской комиссии по вопросам градостроительства, землепользования и застройки при Правительстве г. Москвы.

Согласно Протоколу Рабочей группы Окружной комиссии от 29.03.2011 ввиду отсутствия практики утверждения ГПЗУ по объектам нового строительства или реконструкции на земельных участках, оформленных действующими долгосрочными договорами аренды земли, решено вынести вопрос о целесообразности проведения публичных слушаний по проекту ГПЗУ на заседание Окружной комиссии в апреле 2011 года.

Проверив правомерность вышеуказанных решений должностных лиц, предварительно оценив перспективы решения поставленного правового вопроса, Адвокат отметил следующее.

В силу пп. 2 п. 1 ст. 40, п. 1 ст. 41 Земельного кодекса РФ (далее – ЗК РФ) арендатор земельного участка имеет право возводить жилые, производственные, культурно-бытовые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из смысла пп. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГрК РФ) вытекает, что территориальные зоны, градостроительные регламенты устанавливаются в правилах землепользования и застройки. Последние представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Согласно п. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса г. Москвы (далее – ГрК Москвы) правила землепользования и застройки состоят из общей части и территориальной части. Общая часть правил землепользования и застройки включает положения о регулировании землепользования и застройки, действующие применительно ко всей территории города Москвы. Территориальная часть правил землепользования и застройки включает карту градостроительного зонирования территории города Москвы и градостроительные регламенты.

В соответствии с пп. 2 п. 1 ст. 4 ГрК Москвы проекты Генерального плана города Москвы, территориальных и отраслевых схем, правил землепользования и застройки в городе Москве, документации по планировке территории подлежат рассмотрению на публичных слушаниях в порядке, установленном настоящим Кодексом. Результаты публичных слушаний являются основанием для внесения изменений в указанные проекты или принятия решений о нецелесообразности утверждения указанных проектов.

При этом утверждение Генерального плана города Москвы, изменений Генерального плана города Москвы, определение порядка его реализации, утверждение норм и правил градостроительного проектирования в городе Москве, изменений норм и правил градостроительного проектирования в городе Москве, утверждение правил землепользования и застройки, изменений правил землепользования и застройки отнесены к полномочиям Московской городской Думы в области градостроительной деятельности (п. 1 ст. 6 ГрК Москвы). Утверждение документации по планировке территорий отнесено к полномочиям Правительства Москвы в области градостроительной деятельности (ст. 7 ГрК Москвы).

В силу ч. 1 ст. 44 ГрК РФ подготовка градостроительных планов земельных участков (далее также – ГПЗУ) осуществляется применительно к застроенным земельным участкам, а также применительно к предназначенным для строительства, реконструкции объектов капитального строительства земельным участкам.

Из кадастрового плана Земельного участка следовало, что он по целевому назначению относится полностью к категории земель населенных пунктов, то есть предназначен для застройки и развития города, следовательно, применительно к нему может быть осуществлена подготовка ГПЗУ. При таких обстоятельствах арендатор Земельного участка вправе возводить на нем жилые и иные здания, строения, сооружения в соответствии с целевым назначением земельного участка и его разрешенным использованием с соблюдением требований градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Частью 17 ст. 46 ГрК РФ установлено, что в случае, если физическое или юридическое лицо обращается в орган местного самоуправления с заявлением о выдаче ему градостроительного плана земельного участка, орган местного самоуправления в течение тридцати дней со дня поступления указанного обращения осуществляет подготовку градостроительного плана земельного участка и утверждает его. Орган местного самоуправления предоставляет заявителю градостроительный план земельного участка без взимания платы.

Пункт 7 ст. 44 ГрК Москвы предусматривает проведение обязательных публичных слушаний по проекту межевания не подлежащей реорганизации жилой территории, проекту разработанного в виде отдельного документа градостроительного плана земельного участка, предназначенного для строительства, реконструкции объекта капитального строительства на не подлежащей реорганизации жилой территории. Муниципальное Собрание соответствующего муниципального образования направляет свои предложения к указанным проектам в соответствии с ч. 2 ст. 69 ГрК Москвы. По результатам публичных слушаний и предложений муниципального Собрания муниципального образования окружная комиссия принимает решение о представлении проекта межевания территории, градостроительного плана земельного участка на утверждение или о внесении изменений в указанные проекты. В случае, если в проекте межевания не подлежащей реорганизации жилой территории, проекте разработанного в виде отдельного документа градостроительного плана земельного участка, расположенного на не подлежащей реорганизации жилой территории, и материалах по обоснованию таких проектов не подтверждается возможность выполнения при строительстве, реконструкции объектов капитального строительства требований, указанных в ГрК Москвы, в градостроительном плане такого земельного участка указывается, что такой земельный участок не может использоваться в целях реконструкции существующего, строительства нового объекта капитального строительства.

Адвокат констатировал, что вынесение вопроса о целесообразности проведения публичных слушаний по проекту ГПЗУ на заседание Окружной комиссии стоит признать не противоречащим действующему законодательству.

Вместе с тем, при решении указанного вопроса нельзя не учитывать факт наличия оформленных земельных отношений на участок, в том числе утвержденного в установленном порядке АРИ. Вынесение вопроса на публичные слушания может привести к невозможности реализации проекта в соответствии с разрешенным использованием, а также к необходимости внесения изменений в АРИ.

РАЗРАБОТКА ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Адвокат исходил из того, что действующим законодательством не предусматривается возможность изменения АРИ после его утверждения.

Так, в соответствии с постановлением Правительства Москвы № 671-ПП от 28.09.2004 акт подлежит переоформлению Москомархитектурой до его утверждения в случаях:

1) отмены действия документа, являвшегося основанием для подготовки Акта;

2) изменений градостроительных требований к использованию территории, утвержденных правовым актом Правительства Москвы.

Кроме того, обязательным приложением к АРИ является заключение о соответствии размещаемого Объекта установленным градостроительным требованиям и регламентам использования территории. В этой связи при разработке АРИ на Земельный участок были учтены все действовавшие в то время градостроительные регламенты.

Значит, внесение изменений в проект ПЗЗ не может являться основанием изменения уже оформленных в установленном порядке земельно-правовых отношений.

Адвокат обратил внимание и на фактическое отсутствие противоречий между проектом ПЗЗ и АРИ в связи со следующим.

Согласно п. 1 ст. 7 ЗК РФ земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на категории, в том числе земли населенных пунктов (подпункт 2).

Пункт 1 ст. 83 ЗК РФ признает землями населенных пунктов земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов.

В силу ч. 1 ст. 35 ГрК РФ, п. 1 ст. 85 ЗК РФ в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Основу правового режима таких зон определяет градостроительный регламент, обязательный для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки. Указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым предусмотренным градостроительным регламентом для каждой территориальной зоны видом разрешенного использования.

Пунктом 3 ст. 35 ГрК РФ предусмотрено, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства.

В соответствии с п. 5 ст. 85 ЗК РФ земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам.

Таким образом, действующее земельное и градостроительное законодательство разрешает размещение в жилых зонах не только собственно жилых зданий, но также и отдельно стоящих нежилых объектов культурно-бытового и иного назначения, перечень видов таких объектов является открытым. При этом основными критериями являются связь этих объектов с проживанием граждан и отсутствие негативного воздействия на среду, что в полной мере допускает размещение в жилых зонах объектов общественного питания. Этот вывод подтверждается и судебной практикой (см.: Постановление ФАС Поволжского округа от 25.03.2010 по делу № А49-6616/2009).

Более того, в соответствии с проектом ПЗЗ одним из основных, условно разрешенных видов использования земельных участков данной зоны являются участки размещения торгово-бытовых объектов.

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Адвокат принял участие в заседании Окружной комиссии Префектуры ЮЗАО г. Москвы в качестве заинтересованного лица. Адвокат отметил, что вынесение вопроса по Земельному участку на публичные слушания может привести к невозможности реализации проекта в соответствии с разрешенным использованием, а также к необходимости внесения изменений в АРИ, что не предусмотрено действующим законодательством. Внесение изменений в проект ПЗЗ не может являться основанием изменения уже оформленных в установленном порядке земельно-правовых отношений. Выделение Земельного участка в самостоятельную территориальную зону нецелесообразно, поскольку жилая территориальная зона не исключает размещение в ней отдельно стоящих нежилых объектов культурно-бытового и иного назначения, перечень видов таких объектов является открытым.

Комиссия разделила мнение Адвоката и ввиду неопределенности практики утверждения ГПЗУ по объектам нового строительства или реконструкции на земельных участках, оформленных действующими долгосрочными договорами аренды земли, сформулировала прецедентное правило, согласно которому подлежат утверждению без публичных слушаний ГПЗУ по всем земельным участкам, предоставленным по долгосрочным договорам аренды и имеющим АРИ.

Период адвокатского производства по делу: 13.04.2011 – 15.05.2011.

Изменения примененного материального права с момента окончания адвокатского производства по делу: С апреля 2012 года согласно п. 8 ст. 78 Градостроительного кодекса г. Москвы параметры и сведения, указанные в акте разрешенного использования участка территории (земельного участка), градостроительном обосновании, проекте правил землепользования и застройки, а также в договоре аренды земельного участка, заключенном до 1 января 2012 года, не являются обязательными для учета при подготовке градостроительного плана земельного участка. Как следствие, в корне изменилась и правоприменительная практика по вопросу. Арендаторы-заявители, не приведшие в суде довод о несоответствии ГПЗУ данным государственного кадастра недвижимости, а ссылающиеся исключительно на несоответствие выданного ГПЗУ данным, указанным в действующих договорах аренды, ранее выданных АРИ и т.п., проигрывают споры (при этом не только в Москве, но и в других субъектах РФ).