ДЕЛО о дороге, которой не было

В результате победы Адвоката в судебном процессе признано недействующим со дня принятия постановление Правительства Московской области от 03 мая 2012 года № 659/16 «Об утверждении проекта планировки территории для строительства автомобильной дороги «Южный обход г. Подольска» в Подольском муниципальном районе, городском округе Подольск Московской области» в части пункта 1, которым утвержден прилагаемый проект планировки территории для размещения соответствующей автомобильной дороги. Кроме того, заявителям были возмещены расходы на представителя.

КЕЙС АКТУАЛИЗИРОВАН НА МОМЕНТ ПРОСМОТРА

Суть проблемы

Анализ обстоятельств дела

Формирование правовой позиции по делу

Реализация предварительной правовой позиции по делу

Уточнение правовой позиции по делу

Реализация окончательной правовой позиции по делу

Справка о движении дела

Публичное освещение дела

Комментарий адвоката

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

К Адвокату обратились жители г. Подольска Московской области, чьи земельные участки попали в зону предполагаемого строительства автомобильной дороги «Южный обход г. Подольска» в Подольском муниципальном районе, городском округе Подольск Московской области» (далее – Дорога) согласно Проекту планировки территории для размещения Дороги, утвержденному п. 1 постановления Правительства Московской области от 03 мая 2012 года № 659/16 (далее – Проект планировки территории). Граждане просили отменить Проект планировки территории как нарушающий их права собственников земельных участков.

АНАЛИЗ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА

Проанализировав представленные Клиентами документы, выслушав их пояснения, изучив необходимые интернет-ресурсы, Адвокат установил следующие юридически значимые обстоятельства дела.

Доверители являются собственниками земельных участков с известными кадастровыми номерами и расположенной на них недвижимости по соответствующим адресам в г. Подольске Московской области.

03 мая 2012 года Правительство Московской области (далее – Правительство МО) приняло постановление № 659/16, которым утвердило Проект планировки территории (далее также – Постановление). Постановление опубликовано на официальном сайте Администрации городского округа Подольск Московской области (далее – Администрация Подольска) admpodolsk.ru. Клиенты ознакомились с его текстом 23 мая 2012 года.

В соответствии с данным актом Правительство МО постановляло утвердить прилагаемый Проект планировки территории (п. 1 Постановления); Главному управлению архитектуры и градостроительства Московской области (далее – Главархитектура МО) в семидневный срок со дня принятия постановления направить главам Подольского муниципального района Московской области, городского округа Подольск Московской области, городского округа Климовск Московской области Проект планировки территории (п. 2 Постановления); рекомендовать главам Подольского муниципального района Московской области, городского округа Подольск Московской области, городского округа Климовск Московской области обеспечить опубликование Проекта планировки территории (п. 3 Постановления); контроль за выполнением Постановления возложить на заместителя Председателя Правительства МО Жидкина В.Ф. (п. 4 Постановления).

Из Проекта планировки территории и межевания для размещения Дороги (чертежа межевания территории, являющегося составной частью Проекта планировки территории), ответа Администрации Подольска от 31 августа 2011 года № 763-39, письма Главного управления дорожного хозяйства Московской области (далее – ГУДХ МО) от 01 июля 2011 года № исх-2415 видно, что реализация Проекта планировки территории предусматривала изъятие у Доверителей принадлежащих им на праве собственности земельных участков для государственных нужд Московской области.

Клиенты представляли свои возражения против варианта проекта транспортной развязки в двух уровнях на пересечении Дороги и автодороги «Подольск – А-101 «Москва – Малоярославец – Рославль» в Московской области (далее – Транспортная развязка), не давали своего согласия на изъятие или раздел принадлежащих им земельных участков. Однако, несмотря на это, Администрация Подольска начала процедуру изъятия у граждан спорных земельных участков.

В связи с последним обстоятельством Доверители, а также иные собственники подлежащих изъятию земельных участков обратились в Подольский городской суд Московской области с заявлением об оспаривании действий Администрации Подольска и просили признать незаконными требования Администрации, направленные на изъятие соответствующих земельных участков, изложенные в письмах Комитета имущественных и земельных отношений Администрации Подольска от 11 мая 2011 года и в ответе Администрации города Подольска от 31 августа 2011 года.

Решением Подольского городского суда Московской области от 22 декабря 2011 года, оставленным без изменения Московским областным судом, вышеуказанные требования были удовлетворены.

При этом судом было установлено, что документы территориального планирования Московской области, документы территориального планирования муниципального образования город Подольск, материалы по обоснованию проектирования и размещения на территории города Подольска Транспортной развязки кольцевого типа в Администрации отсутствуют, генеральный план, находившийся на момент вынесения цитируемого судебного решения на утверждении в Совете депутатов г. Подольска, не предусматривает строительство указанной Транспортной развязки.

Судом также был сделан вывод, что в Администрацию Подольска не поступало никаких документов на согласование конкретных проектов Транспортной развязки по Дороге, в связи с чем Администрация не могла проинформировать граждан о строительстве данного объекта.

Таким образом, суд констатировал факт отсутствия документов территориального планирования Московской области и муниципального образования город Подольск, обосновывающих строительство Транспортной развязки.

Адвокат проверил выводы суда и выяснил, что на текущий момент времени в Московской области утверждены Схемы территориального планирования Московской области – основные положения градостроительного развития (постановление Правительства Московской области от 11 июля 2007 года № 517/23 «Об утверждении Схемы территориального планирования Московской области – основных положений градостроительного развития», далее – Общая СТП МО) и одобрен проект Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области (постановление Правительства Московской области от 10 июня 2011 года № 548/21 «Об одобрении проекта Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области», далее – Проект СТП ТО МО).

Разделом № 3 Общей СТП МО предусмотрен перечень мероприятий по территориальному планированию развития транспортной и инженерной инфраструктур областного значения. Описание конкретных линейных объектов областного значения содержится в подразделах 3.1.1 – 3.1.3 данного раздела.

В картографической части вышеуказанной Схемы, среди прочего, приведены Генеральный (проектный) план, Карта (схема) планируемого развития транспортной инфраструктуры, на которых отражены объекты, указанные в текстовой части Схемы. Данная карта включает зоны планируемого размещения объектов транспортной инфраструктуры областного значения.

Таким образом, утвержденной на текущий момент Общей СТП МО предусмотрено размещение линейных объектов регионального значения.

Строительство Дороги, как это следовало из Проекта планировки территории, предполагало:

1) строительство самой автомобильной дороги;

2) расширение улицы Кирова г. Подольска Московской области на соответствующем участке в целях создания разгоночно-тормозной полосы под эстакаду;

3) возведение двухуровневой развязки на примыкании улицы 43-й Армии и улицы Кирова г. Подольска Московской области к Дороге (см. таблицу «Транспортные сооружения» Проекта планировки территории, в которой указано, что транспортная развязка создается в разных уровнях по типу путепровода по основному направлению с кольцевым саморегулируемым пересечением на первом уровне).

Между тем, в Общей СТП МО размещение Дороги с развязкой в разных уровнях не предусмотрено.

Проект СТП ТО МО, не утвержденный, но одобренный Правительством Московской области, на основании которого принято оспариваемое Постановление, также не предусматривал размещение Дороги и Транспортной развязки.

Несмотря на то, что данная Схема не утверждена, Адвокат принял ее содержание во внимание в связи с двумя юридически значимыми обстоятельствами:

1) на текущий момент отсутствовали юридические препятствия для ее утверждения в одобренном виде;

2) закон (ст. 16 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее – ГСК РФ)) не предусматривает возможности внесения изменений в одобренный вариант Схемы в части размещения нового объекта на этапе ее утверждения.

Отсутствие на уровне Московской области документов территориального планирования с указанием Дороги в силу п. 4 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 26, ч. 3 ст. 45 ГСК РФ является основанием к отмене Проекта планировки территории.

Адвокат отметил, что согласно письму ГАУ МО «Мособлгосэкспертиза» вариант, воплощенный в Проекте планировки территории, является лишь одним из пяти возможных вариантов организации кольцевого движения с сохранением осей ул. Кирова и ул. 43-й Армии в городском округе Подольск и Подольском муниципальном районе.

В свою очередь, по смыслу ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) наличие альтернатив обеспечения государственных или муниципальных нужд исключает изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.

Наконец, Адвокат обратил внимание на то, что практически все представленные Клиентами юридически значимые документы составлены в отношении Транспортной развязки в одном уровне кольцевого типа:

1) документы, представленные на государственную экспертизу градостроительного проекта, касаются Транспортной развязки в одном уровне;

2) схема расположения земельного участка на кадастровом плане территории разработана для Транспортной развязки в одном уровне;

3) в иных многочисленных официальных документах речь идет о Транспортной развязке только в одном уровне.

Таким образом, документы, обосновывающие строительство двухуровневой Транспортной развязки, на официальном уровне отсутствовали, наличие у проектируемой развязки нескольких уровней (очередей) по документам не просматривалось, что являлось самостоятельным основанием признания недействующим оспариваемого Постановления.

Многочисленные обращения Доверителей в различные органы власти в досудебном порядке по вопросу соблюдения их прав при строительстве Дороги успехом не увенчались.

ФОРМИРОВАНИЕ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Исходя из вышеизложенного Адвокат разработал следующую правовую позицию по делу.

Постановление в части его пункта первого не соответствует федеральному закону (ГСК РФ, ЗК РФ).

Во-первых, Постановление в части его пункта первого не соответствует взаимосвязанным положениям п. 4 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 26, ч. 3 ст. 45 ГСК РФ в связи со следующим.

В силу п. 4 ст. 2 ГСК РФ одним из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности является осуществление строительства на основе документов территориального планирования.

В силу п. 1 ч. 1 ст. 26 ГСК РФ реализация документов территориального планирования осуществляется путем подготовки и утверждения документации по планировке территории в соответствии с документами территориального планирования.

Частью 3 ст. 45 ГСК РФ установлено, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают подготовку документации по планировке территории на основании документов территориального планирования субъекта Российской Федерации, если такими документами предусмотрено размещение линейных объектов регионального значения.

В соответствии с ч. 1 ст. 14 ГСК РФ документами территориального планирования субъектов Российской Федерации являются схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации. Подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации.

Частью 3 ст. 14 ГСК РФ предусмотрено, что схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации содержат положения о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся, среди прочего, к автомобильным дорогам регионального или межмуниципального значения (п. 1).

В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъектов Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов (ч. 4 ст. 14 ГСК РФ).

Согласно ч. 5 ст. 14 ГСК РФ на картах планируемого размещения объектов регионального значения отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения.

Карты, включаемые в состав материалов по обоснованию схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации, составляются применительно к территории, в отношении которой разрабатывается схема территориального планирования субъекта Российской Федерации. На указанных картах, в том числе, отображаются планируемые для размещения объекты регионального значения в соответствии с документами территориального планирования субъектов Российской Федерации (пп. «а» п. 2 ч. 9 ст. 14 ГСК РФ).

Согласно ч. 1 ст. 9 Закона Московской области от 07 марта 2007 года № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области» подготовка документов территориального планирования Московской области осуществляется в составе следующих схем:

схемы территориального планирования Московской области – основные положения градостроительного развития;

схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области;

схемы территориального планирования развития особо охраняемых природных территорий областного значения.

Как усматривалось из текста оспариваемого Постановления, оно принято на основании Общей СТП МО и Проекта СТП ТО МО.

В соответствии с постановлением Правительства Московской области от 11 июля 2007 года № 517/23 Общая СТП МО в соответствии с ГСК РФ, Основными направлениями устойчивого градостроительного развития Московской области и с учетом документов территориального планирования Российской Федерации, соседних субъектов Российской Федерации, муниципальных образований Московской области определяет цели и задачи территориального планирования, а также мероприятия по территориальному планированию Московской области.

Общая СТП МО составляет градостроительную основу всех документов территориального планирования Московской области и обеспечивает согласованное развитие Московской области в целом и муниципальных образований Московской области.

Границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства областного значения, определенные в данной Схеме, могут уточняться в иных схемах территориального планирования Московской области. Также в иных схемах территориального планирования Московской области может дополнительно планироваться размещение объектов капитального строительства областного значения.

В указанных случаях утвержденные в порядке, предусмотренном ГСК РФ, схемы территориального планирования Московской области являются основанием для внесения изменений в Общую СТП МО.

Таким образом, все объекты капитального строительства областного значения, размещение которых дополнительно запланировано в иных схемах территориального планирования Московской области, должны отображаться в Общей СТП МО. Следовательно, в этой Схеме должна содержаться информация обо всех планируемых объектах капитального строительства областного значения.

Визуальный обзор данной схемы указывает на наличие в ней перечня мероприятий по территориальному планированию развития транспортной и инженерной инфраструктур областного значения, а также описания конкретных линейных объектов областного значения. Планируемые объекты транспортной инфраструктуры, указанные в текстовой части, обозначены на картах Схемы.

При таких обстоятельствах в силу взаимосвязанных положений п. 4 ст. 2, п. 1 ч. 1 ст. 26, ч. 3 ст. 45 ГСК РФ Проект планировки территории, утвержденный оспариваемым Постановлением, должен соответствовать Общей СТП МО.

Поскольку Дороги, в отношении которой принят Проект планировки территории, Общей СТП МО не предусмотрено, указанный Проект не соответствует данной Схеме.

Наконец, стоит обратить внимание и на то, что Проектом СТП ТО МО размещение Дороги с двухуровневой Транспортной развязкой также не предусматривается.

Принимая во внимание данное обстоятельство, Адвокат учитывал положения ст. 16 ГСК РФ и исходил из того, что на текущий момент времени истекли все совокупные сроки для согласования Проекта СТП ТО МО, при этом отсутствовали данные о работе согласительной комиссии (в случае, если такая комиссия создавалась, сроки ее работы также истекли), в связи с чем соответствующая схема считалась согласованной со всеми необходимыми органами власти.

Под необходимыми органами власти Адвокат в соответствии с ч. 4 ст. 16 ГСК РФ понимал только те органы, которые решают вопросы, указанные в ч.ч. 1 – 3 ст. 16 ГСК РФ. Поскольку соответствующие вопросы не связаны с правовой ситуацией по делу, сложившейся на рассматриваемый момент времени, процесс согласования Проекта СТП ТО МО, в котором не предусмотрено размещение Дороги, не может привести к появлению на Схеме такого объекта. Для этого необходимо внесение изменений в уже утвержденную Схему в порядке п. 2 ч. 10 ст. 16 ГСК РФ.

Во-вторых, Постановление в части его пункта первого не соответствует ч. 1 ст. 45 ГСК РФ.

Положения ч. 1 ст. 45 ГСК РФ предусматривают для рассматриваемого случая принятие решения о подготовке документации по планировке территории уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ.

Данное решение согласно действующему законодательству подлежит официальному опубликованию.

Однако сведения о публикации такого решения отсутствуют.

При таких обстоятельствах основания для разработки Проекта планировки территории в отношении двухуровневой развязки отсутствуют.

В-третьих, при принятии Постановления существенно нарушены положения ст. 49 ЗК РФ в связи со следующим.

Конституция Российской Федерации гарантирует признание и защиту равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ч. 2 ст. 8).

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (ч. 1). Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2).

Согласно ч. 2 ст. 36 Основного закона РФ владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Статьей 49 ЗК РФ установлено, что изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется в исключительных случаях, связанных с выполнением международных обязательств Российской Федерации; размещением объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов, в том числе автомобильных дорог федерального, регионального или межмуниципального, местного значения.

Однако из материалов дела усматривается, что согласно письму ГАУ МО «Мособлгосэкспертиза» вариант, воплощенный в Проекте планировки территории, является лишь одним из пяти возможных вариантов организации кольцевого движения с сохранением осей ул. Кирова и ул. 43-й Армии в городском округе Подольск и Подольском муниципальном районе. В свою очередь, по смыслу ст. 49 ЗК РФ наличие альтернатив обеспечения государственных или муниципальных нужд исключает изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.

При этом документ, подтверждающий (утверждающий) выбор конкретного варианта размещения трассы и развязки в отношении Дороги на земельном участке из числа альтернатив в материалы дела не представлен.

Изложенное свидетельствует о том, что Проект планировки территории принят с нарушением действующего законодательства.

Несоответствие Постановления в части его пункта первого действующему законодательству нарушает права заявителей в связи со следующим.

Из материалов дела видно, что реализация Проекта планировки территории, утвержденного оспариваемым Постановлением, предусматривает последующее изъятие у заявителей принадлежащих им на праве собственности земельных участков для государственных нужд Московской области.

Адвокат принял во внимание то обстоятельство, что изъятие земельных участков будет осуществлено только на основании решения уполномоченного органа государственной власти. Однако принятию такого решения предшествует утверждение проекта планировки территории, предусматривающего размещение на конкретном земельном участке градостроительного объекта. Таким образом, утверждение соответствующего проекта планировки и принятие решения об изъятии земель – два юридических факта, образующих сложный юридический состав. При этом после утверждения проекта планировки территории отпадают какие-либо юридические барьеры принятия уполномоченным органом власти решения об изъятии земельных участков, попадающих в зону строительства проектируемого объекта.

Значит, существует угроза прав заявителей, предусмотренных ст.ст. 9, 36 Конституции РФ, ст.ст. 209, 212, 213, 260 – 269 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

Свобода и право граждан на участие в осуществлении градостроительной деятельности, предусмотренные п. 5 ст. 2, ч. 5 и ч. 7 ст. 15 ГСК РФ, подлежат восстановлению как уже нарушенные путем отмены оспариваемого Постановления.

Статья 12 ГК РФ к числу способов защиты гражданских прав относит восстановление положения, существовавшего до нарушения права, и пресечение действий, нарушающих право или создающих угрозу его нарушения.

Положения данной статьи в отношении настоящего спора применяются в системном единстве с положениями ст. 13 ГК РФ, согласно которым нормативный акт, не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, может быть признан судом недействительным.

В силу п. 17 ст. 45 ГСК РФ физические лица вправе оспорить в судебном порядке документацию по планировке территории.

В соответствии с положениями ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее – ГПК РФ) гражданин, считающий, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти нарушаются его права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

Согласно ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

Отмена оспариваемого Постановления приведет к восстановлению нарушенных прав заявителей в связи со следующим.

В целях реализации Проекта планировки территории уполномоченные органы обязаны внести необходимые изменения в документы территориального планирования Московской области в установленном законом порядке.

В этом случае заявители получат возможность:

а) представить свои предложения по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 15 ГСК РФ);

б) при необходимости оспорить схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации в судебном порядке (ч. 7 ст. 15 ГСК РФ).

Учитывая наличие альтернативных вариантов размещения Дороги на соответствующей территории, реализация заявителями предоставленных им законом прав до утверждения Проекта планировки территории может привести к выбору иного варианта размещения указанного объекта и устранению угрозы нарушения существующего права.

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРЕДВАРИТЕЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

В предварительном слушании по делу выяснилось, что текст Постановления официально опубликован не был. Суд обязал заинтересованное лицо произвести официальную публикацию оспариваемого нормативно-правового акта.

На стадии ходатайств представитель Правительства МО заявил о привлечении к участию в деле Главархитектуры МО и ГУДХ МО. Возражений со стороны заявителей в части привлечения к участию в деле Главархитектуры МО не последовало. В удовлетворении ходатайства в части привлечения к участию в деле ГУДХ МО Адвокат просил оказать в связи с необоснованностью. Суд удовлетворил заявленное ходатайство в части привлечения к участию в деле Главархитектуры МО, в остальной части оставил ходатайство без удовлетворения.

Адвокат изложил предварительную позицию по делу в предварительном судебном слушании.

Представитель Правительства МО представил возражения против заявленных требований.

Первым концептуальным контрдоводом Подмосковного Правительства стало то, что СТП ТО МО предусмотрено размещение Дороги. В текстовой части СТП ТО МО в таблице 2.7 «Планируемые характеристики обычных автомобильных дорог регионального значения» относительно Дороги указано следующее: номер автомобильной дороги – 273.0; название – Юго-западный обход г. Подольска; номер автомобильной дороги по территории городского округа Подольск – 273.0.1; номер автомобильной дороги по территории Подольского муниципального района – 273.0.2. Основные показатели: общая длина участка – 4,5 км.; число полос движения – 4; общая площадь зоны планируемого размещения – 75 га.

В таблице 2.9 «Планируемые характеристики транспортных развязок регионального значения» текстовой части СТП ТО МО под номером Р.42 предусмотрена транспортная развязка на пересечении автомобильных дорог «Юго-западный обход г. Подольска» и «Подольск – Калужское шоссе».

Вышеназванные автомобильные дороги и транспортная развязка, как подчеркивало Правительство МО, отображены в графической части Транспортной схемы соответственно под номерами 273.0.1; 273.0.2 и Р.42. При этом согласно условным обозначениям графической части СТП ТО МО транспортная развязка Р.42 является транспортной развязкой в разных уровнях на автомобильных дорогах регионального значения.

Кроме того, отметил оппонент, до 31 декабря 2012 года можно осуществлять подготовку документации по планировке территории и при отсутствии документов территориального планирования, поскольку ч. 6 ст. 45 ГСК РФ, устанавливающая соответствующее требование, вводится в действие только в последний день текущего года.

В дополнение к вышеизложенному Правительство МО сослалось на долгосрочную целевую программу Московской области «Дороги Подмосковья на период 2009 – 2011 годов», утвержденную постановлением Правительства Московской области от 30 июня 2009 года № 524/26. Данная программа предусматривает строительство транспортной развязки к Дороге в одном уровне. Оспариваемым Проектом планировки территории на пересечении Дороги и автодороги «Подольск А-101 «Москва – Малоярославец – Рославль» организация движения автомобильного транспорта предусмотрена в двух уровнях. Это, по мнению, оппонента, соответствует СТП ТО МО.

Автодорога «Подольск – А-101 «Москва – Малоярославец – Рославль» является автомобильной дорогой регионального значения. В планируемом месте пересечения с Дорогой она имеет четырехполосное движение. Спорная Дорога запроектирована как дорога первой категории тоже с четырехполосным движением.

Исходя из основных технических характеристик автомобильных дорог, в соответствии с Отраслевым дорожным методическим документом 218.4.005-2010 «Рекомендации по обеспечению безопасности движения на автомобильных дорогах», разработанным на основании распоряжения Росавтодора от 12 января 2011 года № 13-р, возможность пересечения вышеуказанных автодорог допускается только в разных уровнях.

Оспариваемым Проектом планировки территории предусматривается размещение развязки «в разных уровнях по типу путепровода по основному направлению с кольцевым саморегулируемым пересечением на первом уровне». Мероприятие долгосрочной целевой программы по строительству развязки кольцевого типа заложено в проект планировки как основа развязки кольцевого типа, которая в то же время запроектирована в двух уровнях исходя из мероприятий по планированию двухуровневой развязки, заложенных в документах территориального планирования, а также требований технических норм и правил, не допускающих пересечение дорог такого класса в одном уровне.

Суммировав изложенное, оппонент утверждал, что проектирование Транспортной развязки осуществлено в соответствии с документами территориального планирования, с учетом требований технических норм и правил по обеспечению безопасности движения автомобильного транспорта, применяемых при проектировании транспортных развязок в разных уровнях, и не противоречит нормам законодательства.

Вторым контрдоводом Правительства МО стало то, что, несмотря на то, что в рамках реализации Проекта планировки территории предусматривается изъятие земельных участков заявителей для государственных нужд Московской области, решение о таком изъятии Правительством Подмосковья не принималось.

Как указал оппонент, в соответствии с требованиями градостроительного законодательства принятие решения об изъятии соответствующих земельных участков для государственных нужд возможно только после утверждения проекта планировки территории.

Заинтересованное лицо отметило, что в настоящее время по информации, представленной ГУДХ МО, подготовлены акты выбора земельных участков, которые будут согласованы в установленном законом порядке.

Поскольку земельные участки для государственных нужд Московской области у заявителей не изымаются, по мнению оппонента, являются необоснованными доводы заявления о несоответствии Проекта планировки территории ст. 49 ЗК РФ.

В последовавших предварительных слушаниях представитель привлеченной к участию в деле Главархитектуры МО также возражал против заявленных требований по следующим основаниям.

Во-первых, по мнению данного оппонента, Дорога присутствует в документах территориального планирования области. При этом в СТП ТО МО Дорога имеет наименование «Юго-западный обход г. Подольска».

Во-вторых, как указывает заинтересованное лицо, подготовка документации по планировке территории может осуществляться при отсутствии утвержденных документов территориального планирования, поскольку ч. 6 ст. 45 ГСК РФ вводится в действие с 31 декабря 2012 года (Федеральный закон от 29 декабря 2004 года № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации»).

В-третьих, Главархитектура МО утверждала, что проектное решение, примененное в Проекте планировки территории, согласно которому предусмотрено строительство двухуровневой развязки, а не одноуровневой, как указано в долгосрочной целевой программе «Дороги Подмосковья на период 2009 – 2011 годов», обосновано, поскольку исходя из технических характеристик соответствующих автомобильных дорог их пересечение возможно только в разных уровнях.

В последовавших предварительных слушаниях суд привлек к участию в деле Администрацию Подольска.

Представитель данного органа возражал против удовлетворения требований заявителей, поскольку соответствующее муниципальное образование согласовало Проект планировки территории в установленном законом порядке.

Администрация Подольска представила копию некого факсимильного протокола совещания по рассмотрению документации по планировке территории, проектов межевания и актов выбора земельных участков для размещения линейных объектов от 02 апреля 2012 года. На вопрос Адвоката представитель органа местного самоуправления пояснил, что сопроводительного письма к данному протоколу нет. В удовлетворении ходатайства о приобщении копии указанного документа в отсутствие подлинника с учетом отрицательного мнения Адвоката и прокурора судом было отказано.

Наконец, в последнем предварительном слушании суд привлек к участию в деле ГУДХ МО. Его представитель возражал против удовлетворения требований заявителей по доводам, аналогичным тем, которые привели Правительство МО и Главархитектура МО.

По итогам четырех предварительных слушаний суд вынес определение о назначении дела к судебному разбирательству.

УТОЧНЕНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Адвокат уточнил правовую позицию по делу с учетом представленных заинтересованными лицами отзывов на заявление.

Адвокат отклонил доводы о том, что Дорога предусмотрена в СТП ТО МО. Он указал, что:

1) такая схема на сегодняшний день не утверждена;

2) ее содержание даже после утверждения будет направлено на реализацию приоритетных стратегических пространственных преобразований, изложенных в Общей СТП МО;

3) дополнительное размещение объектов капитального строительства областного значения в иных схемах требует внесения изменений в единственную утвержденную на сегодняшний день схему, которая имеет главенствующее значение;

4) «Юго-западный обход г. Подольска» и Дорога – две разные автодороги.

Аргументируя последний довод, Адвокат сослался на Сравнительную характеристику автодорог «Юго-западный обход г. Подольска» и Дороги, выполненную заявителями на основе данных, содержащихся в официальных документах – СТП ТО МО и оспариваемом Постановлении.

Сравнительный анализ показал, что дороги различаются, как минимум, по следующим основным показателям:

1) название;

2) точка (место) начала;

3) точка (место) конца;

4) протяженность;

5) площадь трассы;

6) площадь развязки.

При этом расхождения по названным показателям обнаружились значительные.

Из Генерального плана сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района Московской области (из графической и текстовой части) усматривалось, что «Юго-западный обход г. Подольска» и Дорога – две разные трассы. Этот документ был принят во внимание, поскольку содержащаяся в нем информация относилась не только к сельскому поселению Лаговское, но и к Подольскому муниципальному району Московской области. В свою очередь, Дорога, как видно из официальных документов, проходит по территории как городского округа Подольск, так и Подольского муниципального района. При этом положения Генерального плана сельского поселения Лаговское не противоречат иным собранным по делу доказательствам.

Как следствие, двухуровневая Транспортная развязка, предусмотренная Проектом планировки территории, и развязка на пересечении автодорог «Юго-западный обход г. Подольска» и «Подольск – Калужское шоссе», содержащаяся в СТП ТО МО – две разные развязки. При этом количество уровней последней развязки или стадий (очередей) строительства в СТП ТО МО не указано.

Адвокат пришел к выводу, что довод Правительства МО и Главархитектуры МО о том, что ссылка заявителей на ч. 6 ст. 45 ГСК РФ, согласно которой не допускается осуществлять подготовку документации по планировке территории при отсутствии документов территориального планирования, недопустима, поскольку данное положение вводится в действие с 31 декабря 2012 года, не может быть принят во внимание. По смыслу приведенных положений закона планировка территории в отсутствие документов территориального планирования допустима лишь в случае, если последние документы не утверждены. Иначе проекты планировки должны им полностью соответствовать.

Адвокат отклонил ссылку Правительства МО и Главархитектуры МО на долгосрочную целевую программу Московской области «Дороги Подмосковья на период 2009 – 2011 годов» в подтверждение обоснованности размещения Дороги, поскольку:

а) данная программа не является документом территориального планирования Московской области;

б) из текста Постановления усматривается, что оно не принималось на основании указанной программы, а принималось на основании схем территориального планирования;

в) как следует из текста соответствующей программы и не оспаривается самими заинтересованными лицами, данная программа не предусматривает строительства двухуровневой развязки.

Адвокат отклонил доводы Правительства МО о том, что Дорога может иметь только двухуровневую развязку, поскольку наличие у проектируемой развязки нескольких уровней (очередей) из официальных документов не усматривается.

Адвокат отклонил доводы Правительства МО о том, что отсутствуют основания применения в рассматриваемом деле ст. 49 ЗК РФ.

В соответствии с ч. 3 ст. 4 ГСК РФ к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности.

Учитывая это, принимая во внимание неизбежность изъятия земельных участков под строительство Транспортной развязки в рамках реализации Проекта планировки территории, применение к спорным правоотношениям ст. 49 ЗК РФ является обоснованным.

Тот факт, что Проект планировки, утвержденный оспариваемым Постановлением, предусматривает последующее изъятие у заявителей принадлежащих им на праве собственности земельных участков, чем создает угрозу соответствующих прав, усматривается из следующих документов:

1) самого Проекта планировки, составной частью которого является чертеж межевания территории. Из схемы земельного участка, отводимого оспариваемым Проектом планировки под строительство двухуровневой Транспортной развязки, видно, что он полностью включает в свои границы земельные участки по ул. Кирова, принадлежащие гражданам на праве частной собственности;

2) ответа Администрации Подольска от 31 августа 2011 года № 763-39;

3) письма ГУДХ МО от 01 июля 2011 года № исх-2415;

4) письма ГАУ МО «Мособлгосэкспертиза» от 03 июля 2012 года № 2343Р/1;

5) возражений по делу Правительства МО;

6) Схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории;

7) писем ГУДХ МО от 10 августа 2012 года № 4917-12, № 491/4;

8) письма ГУДХ МО от 18 июля 2012 года № 4390;

9) письма ГУДХ МО от 15 марта 2012 года № 1089;

10) письма Администрации Подольска от 05 сентября 2011 года № 1980;

11) письма ГУДХ МО от 12 сентября 2011 года № 3716.

Адвокат пришел к выводу, что ч. 12.2 ст. 45 ГСК РФ не определяет формы согласования документации по планировке территории, подготовленной на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ, до ее утверждения с органами местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых разрабатывалась такая документация.

Значит, обязательное издание муниципальных нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию и вносимых в соответствующий регистр (ст.ст. 43.1, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») для данного случая не требуется.

При таких обстоятельствах соответствующее согласование может производиться, в том числе, протоколом определенного совещания. Однако из данного протокола должно непосредственно усматриваться, какой именно проект планировки и в каком виде согласовывается.

Наконец, Доверители дополнительно представили Адвокату сведения о том, что конкурс на размещение заказа на разработку документации по планировке территории был признан несостоявшимся.

Адвокат установил, что согласно ч. 1 и ч. 2 Закона Московской области от 07 марта 2007 года № 36/2007-ОЗ «О Генеральном плане развития Московской области» решение о подготовке документации по планировке территории принимается на основании обращения органов государственной власти Московской области, государственных органов Московской области, органов местного самоуправления и лиц, заинтересованных в разработке документации по планировке территории. В решении о подготовке документации уполномоченный орган определяет сроки ее подготовки и источники финансирования.

В соответствии с ч. 8 ст. 45 ГСК РФ подготовка документации по планировке территории осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти самостоятельно либо на основании государственного или муниципального контракта, заключенного по итогам размещения заказа в соответствии с законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Подготовка документации по планировке территории, в том числе предусматривающей размещение объектов регионального значения, может осуществляться физическими или юридическими лицами за счет их средств.

Проанализировав данные нормы в их системном единстве и взаимной связи, Адвокат заключил, что в случае если разработка документации по планировке территории производится по заказу органов государственной власти или государственных органов, то ее финансирование производится за счет средств соответствующего бюджета на основании государственного контракта, заключенного по итогам размещения заказа на основании результатов конкурса в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Таким образом, финансирование разработки документации по планировке территории за счет средств физических и юридических лиц в случае разработки такой документации на основании решения уполномоченного органа власти исключено.

Между тем, по полученным от Клиентов сведениям, финансирование разработки Проекта планировки территории возложено на ГУДХ МО. Следовательно, подготовка Проекта планировки территории должна была осуществляться на основании государственного контракта, заключенного по результатам соответствующего конкурса.

РЕАЛИЗАЦИЯ ОКОНЧАТЕЛЬНОЙ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Адвокат реализовал уточненную правовую позицию по делу в судах первой и апелляционной инстанций.

В судебное заседание по делу в суде первой инстанции Правительство МО представило положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий в отношении Дороги, выполненное ГАУ МО «Мособлгосэкспертиза». Оппонент заявил ходатайство о приобщении данного документа к письменным материалам дела. Суд принял во внимание возражения Адвоката и представителя Прокуратуры Московской области, полагавших, что данное заключение не относится к юридически значимым обстоятельствам дела и отклонил заявленное ходатайство.

В судебное заседание по делу в суде первой инстанции Главархитектура МО представила изданное ею же распоряжение от 07 июля 2011 года № 82 о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории под размещение линейных объектов, формирующих Дорогу (далее – Распоряжение № 82), а также задание на разработку соответствующей документации, утвержденное ГУДХ МО. Адвокат не возражал против приобщения указанных документов к материалам дела. Суд с учетом мнения участников процесса удовлетворил ходатайство Главархитектуры МО о приобщении.

Давая оценку данному доказательству в своем выступлении по делу, Адвокат обратил внимание суда на то, что Распоряжение № 82 содержит предписание о подготовке проекта планировки и проекта межевания территории в отношении Транспортной развязки в одном уровне кольцевого типа, в то время как оспариваемый Проект планировки территории предусматривает размещение здесь двухуровневой развязки, в зону которой попадают дома заявителей.

На вопрос Адвоката представитель Главахитектуры МО не смог представить сведения об официальной публикации Распоряжения № 82.

В задании на разработку Проекта планировки территории в графе «основные показатели объектов» также указано на планировку Транспортной развязки кольцевого типа в одном уровне. Соответствующих изменений в это задание, как того требует п. 4 ст. 5 Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации (СНиП 11-04-2003) от 29 октября 2009 года № 150, заказчиком не вносилось.

Таким образом, ни в документах территориального планирования Московской области, ни в долгосрочных целевых программах Московской области «Дороги Подмосковья на период 2009 – 2011 годов» и «Дороги Подмосковья на период 2012 – 2015 годов», ни в Распоряжении № 82, ни в задании на разработку Проекта планировки территории не предусмотрено строительство двухуровневой Транспортной развязки.

Кроме того, как следует из Распоряжения № 82, оно принято на основании обращения ГУДХ МО от 16 июля 2011 года № исх.-2154, и на данный орган, являющийся главным распорядителем соответствующих средств бюджета Московской области, возложено обеспечение финансирования и разработки Проекта планировки территории.

Это подтверждало приведенные в объяснениях заявителей по делу доводы о том, что подготовка Проекта планировки территории должна осуществляться на основании государственного контракта, заключенного по результатам соответствующего конкурса.

Впоследствии суд выяснил, что финансирование Проекта планировки территории было осуществлено некой коммерческой организацией (далее – ООО), а разработка – ГУП МО «НИиПИ градостроительства» на основании договора от 21 июля 2011 года, заключенного с ООО, именуемого по тексту заказчиком Проекта планировки территории. При этом данный договор был заключен ООО в отсутствие каких-либо правовых отношений (договоров) по поводу разработки Проекта планировки территории с действительным заказчиком – ГУДХ МО.

В судебное заседание по делу в суде первой инстанции Администрация Подольска представила подлинник факсимильного протокола совещания по рассмотрению документации по планировке территории, проектов межевания и актов выбора земельных участков для размещения линейных объектов от 02 апреля 2012 года, который с учетом мнения участников процесса был приобщен судом к письменным материалам дела.

Давая оценку данному доказательству в своем выступлении по делу, Адвокат обратил внимание суда на то, что из протокола не ясно, в отношении какого земельного участка (площадь, местоположение и др.) разработан согласовываемый проект планировки, в каком виде он рассматривался органом местного самоуправления.

Представитель Прокуратуры Московской области поддержал требования заявителей, поскольку при принятии оспариваемого Постановления уполномоченные органы допустили существенные нарушения градостроительного и земельного законодательства.

Прокурор пояснил, что в июле 2011 года Главархитектура МО своим распоряжением утвердило решение о разработке Проекта планировки территории в отношении Дороги, в котором было указано на необходимость опубликования этого правового акта. Однако вопреки данному требованию, а также Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, утвержденной приказом Госстроя Российской Федерации от 29 октября 2002 года № 150, распоряжение уполномоченного органа Московской области опубликовано не было. В связи с этим заинтересованные лица были лишены возможности ознакомления с распоряжением, защиты своих прав на этапе принятия соответствующего решения.

Указанным документом финансирование разработки проекта предусмотрено за счет бюджетных средств ГУДХ МО как государственного заказчика. Вместе с тем, документация по планировке территории, одобренная при издании Постановления, была разработана по заказу ООО за счет его собственных средств без государственного контракта.

Прокурор подчеркнул, что изучение вариантов строительства Транспортной развязки кольцевого типа показало, что возможность утверждения проекта планировки, реализация которого не предусматривает изъятие земельных участков заявителей с последующим сносом расположенных на них объектов недвижимости, у разработчика имелась.

В суд апелляционной инстанции Правительство МО и Главархитектура МО представили заверенные копии Государственного контракта № 3/2011-15 от 19 сентября 2011 года (далее – Государственный контракт), протокола № 0148200004611000010-1 вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, протокола № 0148200004611000010-2 вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, распоряжения Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2012 года № 2141-р.

Верховный Суд Российской Федерации с учетом мнения участников процесса приобщил данные документы к письменным материалам дела.

Адвокат изучил представленные документы и установил следующее.

Государственный контракт заключен между ГУДХ МО (по тексту – Государственный заказчик), ГУ МО «Мосавтодор» (по тексту – Заказчик-застройщик) и ООО (по тексту – Исполнитель). Согласно контракту Государственный заказчик поручает в рамках реализации долгосрочной целевой программы Московской области «Дороги Подмосковья на период 2009 – 2011 годов», а Исполнитель принимает на себя обязательства по оказанию услуг по инженерным изысканиям и разработке проектной документации на строительство Дороги (дополнительные работы) в соответствии с Техническим заданием, календарным планом, результатом которых будет получение положительного заключения государственной экспертизы.

Согласно объявлению, размещенному 01 августа 2011 года на официальном сайте «Закупки и поставки продукции для государственных нужд Московской области», проводится открытый конкурс на выполнение инженерных изысканий и разработку проектной документации, заказчиком которого является ГУДХ МО.

Предметом Государственного контракта под лотом № 2 и № 3 указаны проведение инженерных изысканий и разработка проектной документации строительства Транспортной развязки в одном уровне кольцевого типа, а также Дороги.

Значит, изготовление проекта планировки территории для строительства региональных линейных объектов не являлось предметом открытого конкурса. При таких обстоятельствах не имеет юридического значения последующее заключение Государственного контракта с ООО, являющимся единственным участником конкурса.

Тот факт, что в объявлении и Государственном контракте после наименования предмета «инженерные изыскания и проектная документация» указано в скобках «дополнительные работы», не является подтверждением того, что целью проведения конкурса выступает заключение государственного контракта на изготовление документации по планировке территории, как это предусмотрено ч. 8 ст. 45 ГСК РФ, поскольку это два самостоятельных документа градостроительной деятельности.

К тому же, как усматривается из Государственного контракта, протоколов вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе, они предусматривают разработку документации в отношении одноуровневой развязки, в то время как заявители оспаривают Проект планировки территории в отношении двухуровневой развязки.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 20 ноября 2012 года № 2141-р, Спецстрой России определен единственным исполнителем проекта, подразумевающего строительство транспортной развязки в одном уровне кольцевого типа, в то время как заявителями оспаривается Проект планировки двухуровневой развязки по типу путепровода.

В своих апелляционных жалобах Правительство МО и Главархитектура МО указало на необоснованное не привлечение к участию в деле в качестве заинтересованного лица Федерального агентства специального строительства России как единственного исполнителя размещаемого Правительством МО государственного заказа на выполнение работ по развитию сети автомобильных дорог в районе микрорайона для военнослужащих «Кузнечики», поскольку данный орган не имеет отношения к принятию Постановления.

Согласно разъяснению Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенному в п. 13 постановления от 29 ноября 2007 года № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части», к заинтересованным лицам по делам об оспаривании нормативных правовых актов относятся орган государственной власти, орган местного самоуправления или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт.

При таких обстоятельствах оснований для привлечения к участию в деле в качестве заинтересованного лица Федерального агентства специального строительства России у суда не имелось. Кроме того, суд первой инстанции не располагал соответствующими сведениями при рассмотрении дела.

Представитель Генеральной Прокуратуры Российской Федерации поддержал доводы заявителей, просил оставить решение суда первой инстанции без изменения, а апелляционные жалобы Администрации Подольска, Правительства МО и ГУДХ МО – без удовлетворения.

СПРАВКА О ДВИЖЕНИИ ДЕЛА

Решением Московского областного суда от 10 декабря 2012 года требования заявителей удовлетворены. Суд признал недействующим со дня принятия постановление Правительства Московской области от 03 мая 2012 года № 659/16 «Об утверждении проекта планировки территории для строительства автомобильной дороги «Южный обход г. Подольска» в Подольском муниципальном районе, городском округе Подольск Московской области» в части пункта 1, которым утвержден прилагаемый проект планировки территории для размещения автомобильной дороги «Южный обход г. Подольска» в Подольском муниципальном районе, городском округе Подольск Московской области.

Определением Московского областного суда от 06 февраля 2013 года Правительству МО восстановлены сроки для подачи апелляционной жалобы на данное решение.

Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации вышеуказанное решение оставлено без изменения, а апелляционные жалобы Правительства МО, ГУДХ МО и Администрации Подольска – без удовлетворения.

Определением Московского областного суда от 21 июня 2013 года заявителям возмещены расходы на представителя. Данное определение вступило в законную силу 17 июля 2013 года.

ПУБЛИЧНОЕ ОСВЕЩЕНИЕ ДЕЛА

Дата	Источник	Заголовок
27.07.2012	Газета «МК»	Трагическая развязка
31.07.2012	Телеканал «Россия-1»	Развязка раздора
02.08.2012	Телеканал «Подмосковье»	В Подольске люди не хотят покидать свои дома
03.08.2012	Телеканал «Подмосковье»	Слушания в Мособлсуде по оспариванию постановления Правительства Подмосковья
12.12.2012	Газета «МК»	Не на тех наехали
12.12.2012	Газета «Метро»	В Подольске не будет трассы «Южный обход»
12.12.2012	Вэб-сайт newsmsk.com	Жители Подольска добились отмены проекта трассы «Южный обход»
12.12.2012	Вэб-сайт newsru.ru	Жители Подольска добились отмены строительства дорогой трассы, спроектированной по их домам
12.12.2012	Вэб-сайт newportal-realty.ru	Суд запретил сносить дома ради трассы «Южный обход города Подольска»
01.02.2013	Газета «Заводская Правда»	«Западный обход» вместо «Южного»?
24.04.2013	Газета «МК»	Жители увели незаконную дорогу в тупик
29.05.2013	Газета «Климовск – родной город»	Дорога зашла в тупик
08.07.2013	Газета «МК»	Обход Подольска строят в обход закона
17.07.2013	Газета «АиФ»	Зеленый стандарт. Почему в Подольске массово вырубают леса
–	Вэб-сайт инициативной группы г. Климовска	Обходу – НЕТ!

КОММЕНТАРИЙ АДВОКАТА

Судебные акты по делу во многом стали прецедентными, поскольку в юридической практике еще не было случаев отмены проекта планировки территории под дорогу стоимостью несколько миллиардов ввиду нарушения прав и интересов отдельных граждан.

При этом, несмотря на то, что основанием признания недействующим Постановления, утвердившего Проект планировки территории, стали существенные нарушения процедуры разработки соответствующего проекта, повлекшие нарушения прав заявителей, суд принял во внимание доводы жителей о том, что альтернативные варианты решения вопроса, в существовании которых сомнений не имелось, разработчиками не оценивались.

При этом судебное разбирательство выявило серьезную проблему участия населения в осуществлении градостроительной деятельности, выразившейся в размещении региональных объектов областного значения на территории соответствующих муниципальных образований.

ГСК РФ предусматривает в качестве одного из важнейших документов, обеспечивающих устойчивое развитие территории при размещении региональных линейных объектов, к числу которых отнесены областные автодороги, проект планировки территории (ч. 1 ст. 41).

В процессе рассмотрения дела в суде было установлено, что согласно разработанному Проекту планировки территории в полосу отвода попали земельные участки Клиентов. Это означало, что реализация данного проекта подразумевала изъятие этих земель для государственных нужд в порядке ст. 49 ЗК РФ, ст. 239 ГК РФ.

Указанные лица возражали против строительства Дороги. Между тем, такие граждане, равно как и другие местные жители, получили доступ только к документам территориального планирования, размещенным в соответствии с требованиями ч.ч. 7 и 9 ст. 9 ГСК РФ в Федеральной государственной информационной системе территориального планирования. Публичного доступа к материалам, обосновывающим размещение Дороги по конкретному выбранному варианту, граждане не имели и не имеют до сих пор. Это обстоятельство не позволяет им оценить правовую и техническую обоснованность разработки Проекта планировки территории по выбранному варианту.

ГСК РФ в качестве одного из фундаментальных принципов законодательства о градостроительной деятельности провозглашает участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (ч. 5 ст. 2).

Вместе с тем, действующее градостроительное законодательство не предусматривает обязательного обсуждения проектов планировки территории в целях размещения региональных линейных объектов с населением муниципальных образований, применительно к территориям которых разработаны такие проекты.

Так, местоположение линейных региональных объектов в соответствии с п. 3 ч. 5 ст. 23 ГСК РФ подлежит отображению на генеральных планах тех муниципальных образований, территорию которых такие объекты затрагивают. Но отображение этих объектов на генплане носит информационный характер и не является предметом обсуждения на публичных слушаниях (ч. 3 ст. 45 ГСК РФ).

Часть 12.2 ст. 45 ГСК РФ устанавливает согласование документации по планировке территории, подготовленной на основании решения уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ, до ее утверждения с органами местного самоуправления поселения, городского округа, применительно к территориям которых разрабатывалась такая документация.

При этом закон не определяет формы данного согласования. Как показала практика, согласование оформляется протоколом совещания исполнительного органа местного самоуправления. Поскольку в данном случае не издаются муниципальные нормативные правовые акты, подлежащие официальному опубликованию, вносимые в соответствующий регистр, обеспечивающие полную идентификацию согласовываемого проекта планировки и выступающие предметом судебного оспаривания (ст.ст. 43.1, 47 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), контроль граждан и их объединений за своевременностью совершения органами местной власти необходимых процедурных действий по рассматриваемому вопросу существенно затрудняется.

Кроме того, зачастую на согласование органу местного самоуправления направляется единственный вариант размещения объекта на соответствующей территории, выбранный по тем или иным критериям проектировщиком. Как следствие, муниципальные органы власти в большинстве случаев не участвуют в выборе такого варианта.

Изложенное позволяет заключить, что форма участия населения в согласовании размещения линейного объекта на территории соответствующего муниципального образования, по сути, зависит от статуса такого объекта. Если объект имеет местное значение, граждане непосредственно обсуждают этот вопрос на публичных слушаниях по вопросу об утверждении проекта генерального плана муниципального образования в соответствии со ст. 28 ГСК РФ. Если же объект имеет региональное значение, интересы граждан представляют органы местного самоуправления тех муниципальных образований, территорию которых затрагивает объект, путем согласования проекта планировки в соответствии с ч. 12.2 ст. 45 ГСК РФ.

Представляется, что в условиях наличия альтернативных проектных решений по большинству из согласовываемых вариантов размещения линейных объектов такая дифференциация уровня доступа граждан к решению соответствующего вопроса не обоснована. При этом надлежит подчеркнуть, что в отношении варианта размещения регионального линейного объекта не происходит публичного выбора из числа альтернатив. Кроме того, возможность общественного контроля за оптимальностью проектного решения фактически исключена, так как население лишено доступа к документам, обосновывающим конкретные варианты, воплощенные в соответствующих проектах планировки.

Градостроительной практике известны случаи, когда на этапе согласования проектов планировки региональных линейных объектов одни муниципальные образования вставали на защиту интересов собственников земли, попадающей под изъятие по таким проектам, другие же – «закрывали на это глаза» и согласовывали документ. В первом случае проект планировки в части, затрагивающей интересы соответствующих собственников земли, корректировался, а во втором – оставался без изменений.

Но зачастую граждане оказываются перед фактом наличия утвержденного проекта планировки территории, который они могут в порядке ч. 17 ст. 45 ГСК РФ оспорить в суде. Такой подход ГСК РФ к решению вопроса о формах участия граждан в согласовании проекта планировки территории в целях размещения линейного объекта регионального значения противоречит общему принципу обеспечения свободы участия населения в осуществлении градостроительной деятельности, закрепленному в ч. 5 ст. 2 ГСК РФ, и существенно затрудняет реализацию заинтересованными лицами своих прав, предусмотренных ч. 3 ст. 31 ЗК РФ.

В частности, в соответствии с абз. 2 ч. 3 ст. 31 ЗК РФ граждане, общественные организации (объединения), религиозные организации и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в решении вопросов, затрагивающих интересы населения, религиозных организаций и связанных с изъятием, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных и муниципальных нужд и предоставлением этих земельных участков для строительства.

Получается, что частные лица могут непосредственно участвовать в решении вопросов, затрагивающих их интересы в результате строительства регионального линейного объекта, только путем:

представления своих предложений по проекту схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации (ч. 5 ст. 15 ГСК РФ);

оспаривания схемы территориального планирования субъекта Российской Федерации в судебном порядке (ч. 7 ст. 15 ГСК РФ);

оспаривания утвержденного проекта планировки территории в судебном порядке (ч. 17 ст. 45 ГСК РФ).

При этом возможности данных лиц представлять доказательства существенно ограничены по изложенным выше причинам. К числу таких причин стоит добавить и то, что в случае несогласия с заключением государственной экспертизы проектной документации и (или) государственной экспертизы результатов инженерных изысканий физические и юридические лица, не являющиеся застройщиком, техническим заказчиком и их представителем, в силу положений ч. 12 ст. 49 ГСК РФ лишены права административного и судебного обжалования.

Приведенные обстоятельства, по сути, исключают общественный контроль за оптимальностью произведенного проектировщиком выбора способа достижения общественно значимых целей – характеристик и варианта размещения линейного объекта регионального значения на муниципальных землях.

Данные доводы неоднократно приводились мной на соответствующих слушаниях в Общественной палате Российской Федерации, в предложениях по проектам ее резолюций, а также по внесению изменений в действующее градостроительное законодательство.

Период адвокатского производства по делу: 02.07.2012 – 17.07.2013.

Изменения примененного материального права с момента окончания адвокатского производства по делу: отсутствуют.