ДЕЛО о благих намерениях

В результате победы Адвоката в арбитражном судебном процессе в интересах Клиента – Хосписа отказано в удовлетворении совместного иска Управления особо охраняемыми природными территориями и Департамента природопользования и охраны окружающей среды о приостановлении хозяйственной и иной деятельности до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы, об обязании заключить охранные обязательства, возмещены расходы на представителя.

КЕЙС АКТУАЛИЗИРОВАН НА МОМЕНТ ПРОСМОТРА

Суть проблемы

Анализ обстоятельств дела

Формирование правовой позиции по делу

Реализация правовой позиции по делу

Справка о движении дела

Публичное освещение дела

Комментарий адвоката

СУТЬ ПРОБЛЕМЫ

К Адвокату обратился главный врач Хосписа (далее – Доверитель) по вопросу защиты прав данного учреждения в арбитражном суде от предъявленного Управлением особо охраняемыми природными территориями иска о приостановлении хозяйственной и иной деятельности до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы, об обязании заключить охранные обязательства.

АНАЛИЗ ОБСТОЯТЕЛЬСТВ ДЕЛА

Ознакомившись с представленными Доверителем документами, выслушав ее пояснения, Адвокат установил следующее.

История Хосписа берет свое начало с 2003 года, когда Департамент здравоохранения Москвы выступил его учредителем, а Правительство Москвы – передало в оперативное управление под медицинские нужды несколько новых зданий общей площадью около 2 550 кв.м.

В конце 2005 года Хоспису был официально выделен земельный участок, на котором расположены лечебные корпуса и придомовая территория (далее – Земельный участок).

В 2006-м руководство Хосписа в установленном порядке внесло сведения о правах на выделенную землю в Единый государственный реестр прав на недвижимость. Согласно свидетельству регистрационной службы Земельный участок полностью отнесен к землям поселений.

Однако спустя два года Доверитель получила письмо от государственного учреждения «Природно-исторический парк «Битцевский лес» (далее – ГУ «ПИП «Битцевский лес»), в котором лечебному учреждению предлагалось оформить некие охранные обязательства. Предложение было мотивировано тем, что Земельный участок вошел в границы природного парка, определенные и откорректированные постановлением Правительства Москвы от 24 октября 2006 года № 824-ПП (далее – Постановление № 824-ПП).

Восприняв предложение о подписании охранных обязательств как попытку захвата коммерческими структурами выделенной Хоспису земли, Доверитель начала вести «бумажную войну» с ГУ «ПИП «Битцевский лес», Департаментом земельных ресурсов и Управлением особо охраняемыми природными территориями.

В ходе переписки выяснилось, что постановление Правительства № 824-ПП действительно издавалось.

Кроме того, распоряжением Премьера Правительства г. Москвы от 12 мая 1992года № 1153-РП «ПИП «Битцевский лес» действительно отнесен к особо охраняемой природной территории, что не противоречит Федеральному закону от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее – Закон об ООПТ).

Однако Хоспис не включен в перечень предприятий и организаций, функционирование которых противоречит режимам охраны и использования «ПИП «Битцевский лес» (приложение № 9 к Постановлению № 824-ПП). Он не является и сторонним пользователем на данной особо охраняемой природной территории (приложение № 10 к Постановлению № 824-ПП).

Из схемы, приведенной в приложении № 2 к Постановлению № 824-ПП, визуально усматривается, что Земельный участок не указан в качестве функционально-планировочного образования на природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес».

Эти обстоятельства впоследствии письменно подтвердил и Департамент земельных ресурсов Москвы.

Но это не помешало чиновникам внести в кадастровый паспорт Земельного участка сведения о том, что последний полностью входит в состав природоохранной зоны. Между тем, сведения в государственный кадастр об этом внесены не были. Адвокат также отметил, что согласно кадастровому паспорту Земельного участка данная земля относится к категории земель населенных пунктов.

Руководство Хосписа не сдалось и привело ведомствам многочисленные контраргументы против требований принять охранные обязательства. Оно сослалось на целевое назначение участка – земли поселений, на специальные разъяснения Департамента земельных ресурсов, на схемы, содержащиеся в Постановлении № 824-ПП. Но все это не убедило оппонентов.

Тогда Доверитель обратилась в прокуратуру с требованием проверить обоснованность требований чиновников. Однако оттуда получила лишь «отписку».

В конце концов, раздосадованные чиновники подали в арбитражный суд иск, в котором потребовали приостановить деятельность Хосписа до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы на Земельный участок, обязать Хоспис заключить охранные обязательства.

Свои требования Управление основывало на том, что Земельный участок полностью входит в границы «ПИП «Битцевский лес», в связи с чем ответчик согласно положениям п. 2 ст. 15 Закона г. Москвы № 48 от 26 сентября 2001 года «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» (далее также – Закон об ООПТ в г. Москве) обязан подписать охранные обязательства и внести необходимые изменения в документы.

ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

По результатам правового анализа обстоятельств дела Адвокат пришел к следующим выводам.

Несмотря на то, что Управлением особо охраняемыми природными территориями заявлен иск, данные требования, учитывая их существо и характер, подлежат рассмотрению в порядке гл. 24 АПК РФ, посвященной рассмотрению отдельной категории дел, возникающих из публичных правоотношений.

В силу ч. 1 ст. 198 АПК РФ заинтересованные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства г. Москвы от 18 августа 2009 года № 782-ПП «Об образовании государственных природоохранных бюджетных учреждений города Москвы по управлению особо охраняемыми природными территориями по административно-территориальному принципу» на соответствующее Управление особо охраняемыми природными территориями возложены функции по управлению, охране и содержанию территории в границах объектов природного комплекса известного округа.

Постановлением Правительства г. Москвы от 22 января 2002 года № 47-ПП «О совершенствовании управления особо охраняемыми природными территориями в городе Москве» функции специально уполномоченного органа по управлению особо охраняемыми природными территориями в городе Москве возложены на Департамент природопользования и охраны окружающей среды Правительства Москвы.

В соответствии с п. 4 Постановления Правительства г. Москвы от 09 апреля 2006 года № 262-ПП «О мерах по реализации Закона г. Москвы «Об особо охраняемых природных территориях в г. Москве» охранные обязательства оформляются Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы по заявлению собственника, владельца, пользователя земельного участка, расположенного в границах особо охраняемой природной территории регионального значения в городе Москве, на основании представленного пользователем земельного участка пакета документов.

При таких обстоятельствах заявителем нормативно не обоснована позиция по наличию полномочий на предъявление рассматриваемых требований.

Кроме того, заявителем не представлено необходимых и достаточных доказательств, подтверждающих тот факт, что Земельный участок находится в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес».

В соответствии с абз. 3 п. 6 ст. 2 Закона об ООПТ особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно абз. 2 п. 7 ст. 2 Закона об ООПТ особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством Российской Федерации и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В силу пп. «в» и «з» п. 1 ст. 4 Закона об ООПТ в г. Москве к ведению Правительства г. Москвы относятся образование, изменение категории и упразднение особо охраняемых природных территорий в соответствии с настоящим Законом, установление состава, порядка разработки и утверждения территориальных схем сохранения и развития особо охраняемых природных территорий и проектов планировки особо охраняемых природных территорий.

Как усматривается из положений п. 2 ст. 1 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» (далее – Закон о госкадастре) государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, сведений о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений. Государственный кадастр недвижимости является федеральным государственным информационным ресурсом.

Подпунктом 3 п. 2 ст. 14 Закона о госкадастре установлено, что сведения, внесенные в государственный кадастр недвижимости, предоставляются, в том числе, в виде кадастрового паспорта объекта недвижимости.

Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 05 июля 2001 года № 132-О, государственная регистрация призвана лишь удостоверить со стороны государства юридическую силу правоустанавливающих документов. Она не затрагивает самого содержания права, не ограничивает свободу, равенство сторон.

Адвокат счел, что данное утверждение справедливо и в отношении внесения уполномоченным государственным органом сведений в государственный кадастр недвижимости, который в силу п. 2 ст. 1 Закона о госкадастре носит информационный характер.

При таких обстоятельствах Адвокат заключил, что единственным правоустанавливающим документом в отношении природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес», содержащим схемы и описание ее границ и, в конечном счете, определяющим содержание спорного материального права в настоящем судебном процессе, является соответствующее постановление Правительства г. Москвы, на основании и во исполнение которого в соответствии с Законом о госкадастре вносятся необходимые сведения в государственный кадастр недвижимости.

Таким постановлением является только Постановление № 824-ПП.

Внесение сведений об учтенном Земельном участке в государственный кадастр недвижимости – юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, изменения и прекращения соответствующих прав в соответствии с законом, не затрагивающий содержания самих материальных прав.

Значит, сведения, содержащиеся в кадастровом паспорте Земельного участка, являющемся формой предоставления сведений из госкадастра, не имеют самостоятельного юридического значения. Оценка данных сведений должна производиться только в системной связи с выявлением содержания спорного материального права, которое устанавливается путем анализа правоустанавливающих документов, в данном случае – положений Постановления № 824-ПП.

Между тем, на схеме, приведенной в приложении № 2 к Постановлению № 824-ПП, Земельный участок не указан в качестве функционально-планировочного образования на природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес», он выделен из этой территории. Данное обстоятельство не только усматривается визуально, но и подтверждается соответствующим письмом Департамента земельных ресурсов города Москвы.

Указание в текстовой части вышеуказанного постановления на обратное само по себе не свидетельствует о вхождении Земельного участка в границы природного парка, поскольку данный факт не подтверждается схемой, являющейся неотъемлемой частью данного нормативно-правового акта. При этом картографическая и текстовая части соответствующего документа должны представлять собой организационное единство, в то время как они существенно противоречат друг другу.

Наличие указанных противоречий в соответствии с ч. 2 ст. 13, ч. 2 ст. 71 АПК РФ не позволяет однозначно заключить, что Земельный участок включен в границы природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес», и это является юридически значимым обстоятельством для разрешения возникшего спора по существу.

Кроме того, Адвокат счел необходимым обратить внимание суда на следующее.

В силу абз. 9 п. 2 ст. 10 Закона об ООПТ в г. Москве на особо охраняемых природных территориях в городе Москве в зависимости от их категории, целей и задач, площади, природных, историко-культурных, градостроительных и иных особенностей могут быть выделены различные зоны и участки, в том числе участки, предоставленные юридическим лицам и гражданам, деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием особо охраняемых природных территорий и не противоречит установленному режиму.

В соответствии с применяемыми в системном единстве п.п. 3.2 и 3.14 Положения о «ПИП «Битцевский лес», утвержденного постановлением Правительства г. Москвы от 10 апреля 2007 года № 258-ПП, в состав территории парка могут входить участки сторонних пользователей, предоставленные юридическим лицам и гражданам, деятельность которых не связана с охраной, содержанием и использованием данного парка и не противоречит установленному режиму.

Как следует из смысла п. 2 ст. 15 Закона об ООПТ в г. Москве, предписание приостановить хозяйственную и иную деятельность в границах особо охраняемой природной территории до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы, устанавливающие права владения и пользования земельным участком, касается пользователей земельных участков, расположенных в границах данной территории, при этом деятельность таких пользователей не связана с охраной, содержанием и использованием данного парка и не противоречит установленному режиму.

Применение взаимосвязанных положений п. 2 ст. 10, п. 2 ст. 15 Закона об ООПТ в г. Москве, п.п. 3.2 и 3.14 Положения о «ПИП «Битцевский лес», утвержденного постановлением Правительства г. Москвы от 10 апреля 2007 года № 258-ПП, позволило Адвокату прийти к выводу, что предписание, изложенное в п. 2 ст. 15 Закона об ООПТ, на которое ссылается заявитель как на нормативное основание своих требований, распространяется на сторонних пользователей. Перечень таких пользователей по смыслу положений абз. 3 п. 6, абз. 2 п. 7 ст. 2 Закона об ООПТ, пп. «в» п. 1 ст. 4 Закона об ООПТ в г. Москве устанавливается Правительством Москвы.

Между тем Хоспис не входит в перечень предприятий и организаций, функционирование которых противоречит режимам охраны и использования особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес» (приложение № 9 к Постановлению № 824-ПП) и не является сторонним пользователем на данной особо охраняемой природной территории (приложение № 10 к Постановлению № 824-ПП). Эти обстоятельства усматриваются не только из текстовой части Постановления № 824-ПП, но и подтверждаются соответствующим письмом Департамента земельных ресурсов города Москвы.

Учитывая, что право пользования Хосписа Земельным участком зарегистрировано 27 января 2006 года, то есть до издания Постановления № 824-ПП, наименование землепользователя должно было быть отражено в приложении № 10 к указанному постановлению (Список сторонних пользователей на особо охраняемой природной Территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес»).

Кроме того, согласно кадастровому паспорту Земельного участка данная земля относится к категории земель населенных пунктов, что также опровергает доводы о нахождении Земельного участка в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес».

Поскольку не доказан факт нахождения Земельного участка в границах особо охраняемой природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес», у Хосписа отсутствует обязанность оформить охранное обязательство, в связи с чем оснований для удовлетворения предъявленных требований не усматривается.

Адвокат также обратил внимание на то, что требование заявителя о приостановлении хозяйственной и иной деятельности Хосписа до подписания охранных обязательств и внесения соответствующих изменений в документы не отвечает требованиям справедливости, не является адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой для защиты экономических интересов.

В соответствии с ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ст. 13 ГК РФ, п. 6 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 01 июля 1996 года № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в круг обстоятельств, подлежащих установлению при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных актов, действий (бездействия) госорганов, среди прочего, входит проверка факта нарушения оспариваемым актом действием (бездействием) прав и законных интересов заявителя.

Установленный в ст. 21 Закона об ООПТ, ст. 59 Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» запрет осуществления на территории природных парков деятельности, влекущей за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры, не подразумевает каких-либо иных ограничений.

Согласно действующему законодательству об особо охраняемых природных территориях в г. Москве на указанных территориях в соответствии с зонированием выделяются участки, на которых исключается хозяйственная деятельность, а также участки, категория и режим охраны и использования которых позволяют осуществление таковой при условии отсутствия причинения вреда природным объектам.

Закон об ООПТ в г. Москве не запрещает осуществление на особо охраняемой природной территории ограниченной хозяйственной деятельности лицами, которым до вступления в силу данного закона был предоставлен земельный участок для этих целей, если данная деятельность не нарушает установленного режима охраны и использования (п. 1 ст. 2, ч. 1 ст. 21, ст. 15).

Приостановление хозяйственной деятельности, по сути, представляет собой меру государственного принуждения, поскольку в силу ст. 49 ГК РФ ограничивает правоспособность юридического лица. Такая мера должна быть непосредственно связана со спецификой деятельности, при осуществлении которой могут затрагиваться конституционные права и свободы, а также права и законные интересы других лиц.

Как указал Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в п. 20 своего постановления от 02 июня 2004 года № 10 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях», меры государственного принуждения должны применяться с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств. Указанные меры не должны подавлять экономическую самостоятельность и инициативу граждан и юридических лиц, чрезмерно ограничивать право каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также право частной собственности.

Поскольку заявителем не представлены доказательства нарушения Хосписом действующего законодательства, в том числе нанесения вреда охраняемой природной территории регионального значения «ПИП «Битцевский лес», приостановление деятельности заинтересованного лица не отвечает требованиям справедливости, не является адекватной, пропорциональной, соразмерной и необходимой мерой для защиты экономических интересов.

При таких обстоятельствах заявленные требования подлежат отклонению в полном объеме.

РЕАЛИЗАЦИЯ ПРАВОВОЙ ПОЗИЦИИ ПО ДЕЛУ

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований на предмет спора, Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы.

В судебном заседании объявлялся перерыв.

В ходе судебного заседания до объявления перерыва Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы обратился в суд с заявлением о вступлении в дело в качестве созаявителя и заявлением в порядке ст. 49 АПК РФ об изменении оснований заявленных требований.

Адвокат возражал против удовлетворения данного ходатайства, сославшись на то, что по смыслу ст. 46 АПК РФ процессуальное соучастие на стороне истца исключает вступление в дело соистца с требованиями, основания которых отличаются от оснований требований первоначального истца.

По окончании перерыва Департамент природопользования и охраны окружающей среды снял ходатайство об изменении оснований заявленных требований, представил письменные пояснения в порядке ст. 81 АПК РФ, настаивал на вступлении в дело в качестве созаявителя.

Суд, с учетом мнения Адвоката, удовлетворил ходатайство, привлек Департамент природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы к участию в деле в качестве созаявителя.

Выступая в судебном заседании по существу вопроса, Адвокат подчеркнул, что единственным правоустанавливающим документом в отношении природной территории «Битцевский лес», содержащим схемы, описание границ и, в конечном счете, определяющим содержание спорного права в настоящем деле, является Постановление № 824-ПП. На основании и во исполнение этого постановления в соответствии с законом вносятся необходимые сведения в государственный кадастр недвижимости. Но сделать однозначный вывод о том, что земельный участок Хосписа включен в состав природоохранной зоны Постановлением № 824-ПП, мы не можем, что свидетельствует об отсутствии достаточных оснований для удовлетворения заявления.

Адвокат просил суд принять во внимание тот факт, что Хоспис является государственным учреждением здравоохранения, предназначенным для оказания специализированной медико-социальной помощи онкологическим пациентам IV клинической группы, то есть умирающим больным. В этой связи требования заявителя в части приостановления хозяйственной и иной деятельности не только безосновательны, но и неосуществимы без лишения множества смертельно больных пациентов Хосписа их законного права на медицинскую помощь, защиту от боли и страха в последние месяцы и дни их жизни.

Ознакомившись с текстом мотивированного апелляционного постановления Адвокат заявил ходатайство об исправлении опечатки в данном постановлении в части указания его инициалов. Это обстоятельство явилось юридически значимым ввиду того, что в связи с исходом дела в пользу заинтересованного лица Адвокат был намерен заявить о возмещении расходов на представителя и подтвердить тот факт, что он участвовал не только в судебном заседании арбитражного суда первой инстанции, но и арбитражного апелляционного суда, что влияет на объем работы представителя и оценку разумности понесенных ответчиком затрат на оплату его услуг.

После возвращения дела из арбитражного апелляционного суда Адвокат подал заявление о возмещении расходов, понесенных Хосписом по оплате его услуг как представителя.

СПРАВКА О ДВИЖЕНИИ ДЕЛА

Решением арбитражного суда в удовлетворении заявленных требований отказано в полном объеме.

Заявители не согласились с принятым судом решением в части отказа в требовании об обязании Хосписа подписать охранные обязательства и обжаловали судебный акт в этой части в апелляционном порядке.

Постановлением арбитражного апелляционного суда решение арбитражного суда первой инстанции в обжалуемой части оставлено без изменения, а апелляционная жалоба заявителей – без удовлетворения.

Определением арбитражного апелляционного суда, вынесенного по ходатайству Адвоката, в апелляционном постановлении исправлена опечатка в части указания данных представителя Хосписа.

Определением арбитражного суда, вынесенного по заявлению Адвоката, с заявителей взысканы расходы, понесенные заинтересованным лицом по оплате услуг представителя.

КОММЕНТАРИЙ АДВОКАТА

В данном споре были затронуты вопросы нравственности. Каждая сторона защищала определенное фундаментальное право. Органы управления – право на благоприятную окружающую среду, Хоспис – право на получение медицинской помощи и, в конечном счете, право на жизнь. Удивительным образом этот судебный процесс оказался связанным с хозяйственной деятельностью и возник в стенах арбитражного суда. Очевидно, что перед судом не стоял вопрос о том, какое право важнее. Хотя именно так может показаться на первый взгляд. Здесь нужно было разобраться, какое право нарушено и адекватен ли способ его восстановления последствиям нарушения.

Понятно, что приостановление деятельности Хосписа, не причинившего никакого вреда окружающей среде, абсолютно недопустимо. Более того, сам нормативно-правовой акт, устанавливающий статус спорного земельного участка, являлся крайне противоречивым. В связи с последним обстоятельством, думается, что судебный процесс, участником которого явилось лечебное учреждение, помогающее умирающим больным, показал, насколько ответственной является миссия, связанная с принятием нормативно-правовых актов, которые по своей сути должны быть близкими к совершенству.

ПУБЛИЧНОЕ ОСВЕЩЕНИЕ ДЕЛА

Дата	Источник	Заголовок
15.07.2013	Сайт «МК»	Смерть отменяется
07.02.2014	Журнал «Арбитражная практика»	Учреждение находится в природоохранной зоне. Как не лишиться права заниматься хозяйственной деятельностью

Период адвокатского производства по делу: 29.04.2012 – 04.04.2014.

Изменения примененного материального права с момента окончания адвокатского производства по делу: отсутствуют.

НЕФОРМАЛЬНАЯ ВЕРСИЯ Адвокатские байки. Схватка с жизнью